Short Reads

Instructieregels en instructies in de Omgevingswet

Instructieregels en instructies in de Omgevingswet

Instructieregels en instructies in de Omgevingswet

29.10.2014 NL law

Inleiding

Afdeling 2.5 van de Omgevingswet is gewijd aan instructieregels en instructies. Dit zijn instrumenten waarmee een bestuursorgaan een lager bestuursorgaan kan instrueren hoe het zijn taken of bevoegdheden moet uitvoeren

Instructieregels

Bij provinciale omgevingsverordening en bij algemene maatregel van bestuur (“amvb”) kunnen instructieregels worden vastgesteld die bindend zijn voor andere (lagere) bestuursorganen. De amvb wordt in de brief van de Minister van Infrastructuur en milieu (de “Minister”) als het Besluit kwaliteit van de leefomgeving aangekondigd. Instructieregels zijn gericht tot bestuursorganen en niet burgerbindend. De figuur van de instructieregel, geregeld in paragraaf 2.5.1 Omgevingswet, is ontleend aan de provinciale verordening ruimte en aan het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (“Barro”) (artikelen 4.1 en 4.3 Wet ruimtelijke ordening (“Wro”)) en aan de waterverordening (artikel 3.11 Waterwet).

Het toepassingsbereik van instructieregels staat limitatief vermeld in artikel 2.23 (voor de provincie) en 2.25 Omgevingswet (voor het Rijk). Instructieregels kunnen alleen worden gesteld over onder meer de inhoud, toelichting of motivering van programma’s, een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening (deze laatste alleen door het Rijk), een maatwerkvoorschrift (alleen door het Rijk) en een projectbesluit. De artikelen 2.23, lid 3 en 2.25, lid 3, Omgevingswet bevatten een begrenzing van de elementen waarop regels over een omgevingsplan, een waterschapsverordening en een omgevingsverordening kunnen worden gesteld. De bevoegdheid is evenwel zeer ruim: regels kunnen onder meer worden gesteld over de in het omgevingsplan op te nemen of opgenomen omgevingswaarden, de in het omgevingsplan op te nemen regels (voor zover het betreft regels voor functies op locaties en regels voor een afwijkactiviteit), het stellen van instructieregels in een omgevingsverordening (vanzelfsprekend alleen door het Rijk, dit betreft een getrapte instructieregel) en het stellen van maatwerkvoorschriften.

In het Barro zijn nu bijvoorbeeld regels gesteld met betrekking tot het project Mainportontwikkeling Rotterdam. Zo is de regel opgenomen dat voor het netto uitgeefbaar haven- en industrieterrein geen andere bestemmingen kunnen worden toegewezen dan die welke deep sea gebonden activiteiten mogelijk maken. Soortgelijke regels kunnen ook bij instructieregels worden gesteld.

Instructieregels kunnen echter niet worden gesteld over de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit zoals bedoeld in artikel 5.1, lid 1, onder b, Omgevingswet, zoals dat nu wel het geval is in artikel 4.1 lid 1 en 4.3 lid 1 Wro voor de projectomgevingsvergunning. Deze regels kunnen wel worden gesteld bij omgevingsverordening, als het betreft regels voor functies op locaties (artikel 5.18 lid 2 Omgevingswet), maar dan niet in de vorm van een instructieregel. Daarmee wordt voorzien in een burgerbindende regeling. Zoals hiervoor opgemerkt betreft een instructieregel geen burgerbindende regeling.

De artikelen 2.26 – 2.31 Omgevingswet bevatten verplichte rijksinstructieregels voor onder meer programma’s, omgevingsverordeningen, projectbesluiten en omgevingsplannen. Deze instructieregels betreffen regels zoals die nu zijn opgenomen in (onder meer) titel 5.2 Wet milieubeheer (luchtkwaliteit), het Besluit externe veiligheid inrichtingen, het Besluit ruimtelijke ordening, de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder en de Monumentenwet 1988 waar het betreft archeologische monumentenzorg (op grond van het Verdrag van Valletta).

Artikel 2.32 Omgevingswet biedt de bevoegdheid om in een instructieregel een ontheffingsbevoegdheid op te nemen. Daarvan kan gebruik worden gemaakt in de gevallen dat de zorg voor de fysieke leefomgeving onevenredig wordt belemmerd door het hanteren van de regels. Het verzoek tot gebruikmaking van die bevoegdheid kan worden ingediend door het bestuursorgaan tot wie de betrokken instructieregel is gericht. Beoogd is om het toepassingsbereik van de ontheffingsbevoegdheid te verruimen ten opzichte van de regeling in 4.1a en 4.3a Wro. In de memorie van toelichting (“MvT”) (p. 435) staat: “Anders dan onder de Wro is deze ontheffingsbevoegdheid ook bedoeld voor ontheffingverlening in gevallen die in zijn algemeenheid voorzienbaar zijn, maar in hun specifieke casuïstiek niet.

Instructies

Een instructie is vergelijkbaar met de figuur van de proactieve aanwijzing van artikel 4.2 (provincie) en 4.4 (Rijk) Wro en artikel 3.12 (provincie) en 3.23 (Rijk) Waterwet.

Een instructie kan niet worden gegeven als deze is bedoeld voor herhaalde uitvoering door meerdere bestuursorganen (artikel 2.35, lid 1 Omgevingswet). Daarvoor is juist de instructieregel bedoeld.

De artikelen 2.33 en 2.34 Omgevingswet bevatten het limitatief toepassingsbereik van de provinciale en rijksinstructiebevoegdheden. Het toepassingsbereik van de provinciale instructiebevoegdheid is beperkt in artikel 2.33 lid 2 Omgevingswet, maar is – net als het geval is voor het toepassingsbereik van de instructieregel – breed. Onder het toepassingsbereik vallen:

  • de gemeenteraad bij het stellen van regels in het omgevingsplan (voor zover het betreft regels voor functies op locaties en regels voor een afwijkactiviteit);
  • het waterschapsbestuur als dat nodig is voor een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer;
  • het dagelijks bestuur van het waterschap waar het betreft een projectbesluit dat betrekking heeft op primaire waterkeringen.

Het toepassingsbereik van de rijksinstructiebevoegdheid omvat het voorgaande, met daaraan toegevoegd enkele provinciale en waterschapsbevoegdheden op een hoger niveau. Het betreft dan onder meer het stellen van regels door provinciale staten in een omgevingsverordening en een provinciaal projectbesluit.

In de artikelen 2.33 lid 4 en 2.34 lid 5 Omgevingswet wordt benadrukt dat de instructie niet kan worden gegeven als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium (schorsing en vernietiging van besluiten) zoals opgenomen in de Gemeentewet, Waterschapswet, Provinciewet en de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten.

In de MvT wordt benadrukt dat een instructie wel als instrument om achteraf in te grijpen kan worden ingezet indien het een feitelijke handeling betreft (waarop het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium geen betrekking heeft): “Bij het ongedaan maken of herstel van ongewenste feitelijke handelingen kan dus wel op een reactieve wijze gebruik worden gemaakt van de bevoegdheid tot het geven van een instructie” (MvT, p. 111).

Ruimere mogelijkheden instructieregels en instructies onder de Omgevingswet ten opzichte van algemene regels en aanwijzingen onder de Wro en reactieve aanwijzing Omgevingswet?

De figuur van de reactieve aanwijzing (nu artikel 3.8 lid 6 Wro) is opgenomen in artikel 16.20 Omgevingswet. Deze bevoegdheid in de Omgevingswet houdt in dat gedeputeerde staten kunnen besluiten dat een onderdeel geen deel uitmaakt van het omgevingsplan. Deze bevoegdheid kunnen gedeputeerde staten slechts gebruiken indien (i) hun zienswijze over het ontwerp niet volledig is overgenomen in het vastgestelde omgevingsplan of (ii) wijzigingen ten opzichte van het ontwerp zijn aangebracht aan het omgevingsplan anders dan op grond van hun zienswijze. In beide gevallen mogen gedeputeerde staten slechts een reactieve aanwijzing geven indien de aanwezigheid van een provinciaal belang als bedoeld in artikel 2.3, lid 2, onder a Omgevingswet is vermeld in een bekendgemaakt openbaar document. De reactieve aanwijzing mag slechts betrekking hebben op regels voor functies op locaties. Een reactieve aanwijzingsbevoegdheid is anders dan nu niet toegekend aan de Minister.

Instructieregels en instructies kunnen op grond van artikel 2.3 Omgevingswet slechts worden gegeven vanwege de volgende rechtvaardigingsgronden:

a) Indien sprake is van – afhankelijk van het betrokken bestuursorgaan – provinciale of nationale belangen en dat belang niet op een doelmatige of doeltreffende wijze door een lagere overheid kan worden behartigd, of

b) voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.

Het eerste deel van rechtvaardigingsgrond (a) komt overeen met de eis van de aanwezigheid van provinciale of nationale belangen voor het stellen van algemene regels en aanwijzingen onder de Wro, het tweede deel met de – niet hard toegepaste – eis van een ultimum remedium. Rechtvaardigingsgrond (b) betekent een verruiming ten opzichte van de Wro. De onder b genoemde rechtvaardigingsgrond bevat niet de aanwezigheid van provinciale of nationale belangen, maar slechts dat sprake is van een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting. Afgevraagd kan worden of dat is beoogd, gelet op dit voorbeeld in de MvT (p. 401): “Los van internationaalrechtelijke aspecten kan de doelmatigheid of doeltreffendheid van de gewenste overheidszorg als zodanig toedeling aan de provincie wenselijk maken. Ook dit is afhankelijk van de aard en het schaalniveau van de problematiek met het oog waarop overheidsinterventie noodzakelijk wordt geacht en de daarvoor vereiste deskundigheid en ervaring. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan provinciaal beleid ter bescherming van het landschap.” Dit citaat wijst er toch op dat rechtvaardigingsgrond (b) zich slechts kan voordoen als er een provinciaal of nationaal belang in het geding is. Verduidelijking op dit punt zou welkom zijn.

Indien rechtvaardigingsgrond (a) wordt toegepast voor het geven van een instructieregel, dan is het niet vereist dat de aanwezigheid van die belangen vooraf is aangekondigd in een beleidsnota, omgevingsvisie of programma. Dat kan ook eerst gebeuren in het kader van het besluit tot vaststelling van de instructieregel (MvT, p. 399). Dit is anders bij het geven van een instructie. In dat geval dient, voordat deze vanwege rechtvaardigingsgrond (a) wordt gegeven, dat belang te zijn aangegeven “in een door een bestuursorgaan van de provincie of het Rijk openbaar gemaakt document” (artikel 2.35 lid 2 Omgevingswet). Voor de goede orde, dit vereiste geldt niet indien rechtvaardigingsgrond (b) wordt toegepast (zie ook MvT, p. 440). In ieder geval kan worden vastgesteld dat het geven van een reactieve aanwijzing altijd de aanwezigheid van een provinciaal belang vergt, terwijl dat niet altijd het geval is bij een instructie.

Indeplaatstreding of vernietiging

Indien niet, niet naar behoren of niet tijdig uitvoering wordt gegeven aan een instructie, dan is sprake van taakverwaarlozing en kan toepassing worden gegeven aan de generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten schorsing, vernietiging of indeplaatstreding. Artikel 2.36 Omgevingswet bevat nog een specifieke indeplaatstredingsbevoegdheid van gedeputeerde staten en de Minister indien het waterschapsbestuur niet tijdig gevolg geeft aan een instructie. Artikel 2.37 Omgevingswet voorziet in een vernietigingsbevoegdheid indien het waterschapsbestuur besluiten neemt in strijd met een instructieregel of een instructie van het Rijk.

Conclusie

Instructieregels en instructies vertonen gelijkenissen met de bestaande instrumenten waaraan zij zijn ontleend. Toch zijn er enkele verschillen. Het grootste verschil lijkt te zitten in de gevallen waarin instructieregels en instructies kunnen worden gebruikt. Zo is de ontheffingsmogelijkheid met betrekking tot instructieregels ook bedoeld voor gevallen die in algemene zin voorzienbaar zijn, maar in hun specifieke casuïstiek niet. Een ander voorbeeld van de besproken verruiming heeft betrekking op de instructies. Zo kan een instructie gegeven worden als dit nodig is voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet. Een provinciaal of nationaal belang hoeft hierbij niet te worden gesteld.

Dit is een blog in een serie over de Omgevingswet. Tot het einde van het jaar kunt u meer blogs over de Omgevingswet lezen op www.stibbeblog.nl. Een overzicht van alle blogberichten kunt u ook vinden op www.pgomgevingswet.nl (onder documenten).

Het bericht ‘Instructieregels en instructies in de Omgevingswet‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.

Team

Related news

14.11.2018 NL law
Het Europese PAS-arrest: een programmatische aanpak is toelaatbaar, maar PAS op!

Short Reads - Op 7 november 2018 heeft het Europese Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak beantwoord over de toelaatbaarheid onder de Habitatrichtlijn van het Programma Aanpak Stikstof. De eerste reacties op dit arrest bevatten twijfels over de houdbaarheid van het PAS: het houden van vee wordt moelijker en PAS-vergunningen kunnen niet worden verleend of moeten worden ingetrokken.

Read more

14.11.2018 NL law
Totstandkoming StAB-verslag niet in strijd met artikel 6 EVRM

Short Reads - De totstandkoming van deskundigenberichten van de StAB is niet in strijd met het in artikel 6 EVRM gewaarborgde recht op een eerlijk proces, zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar uitspraak van 17 oktober 2018. De Afdeling komt tot dit oordeel na een uitgebreide behandeling van de wijze waarop deskundigenberichten van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) tot stand komen.

Read more

09.11.2018 NL law
Het Europese PAS-arrest: een programmatische aanpak is toelaatbaar, maar PAS op!

Short Reads - Op 7 november 2018 heeft het Europese Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak beantwoord over de toelaatbaarheid onder de Habitatrichtlijn van het Programma Aanpak Stikstof. De eerste reacties op dit arrest bevatten twijfels over de houdbaarheid van het PAS: het houden van vee wordt moelijker en PAS-vergunningen kunnen niet worden verleend of moeten worden ingetrokken.

Read more

Our website uses cookies: third party analytics cookies to best adapt our website to your needs & cookies to enable social media functionalities. For more information on the use of cookies, please check our Privacy and Cookie Policy. Please note that you can change your cookie opt-ins at any time via your browser settings.

Privacy – en cookieverklaring