Signaleringsblog week 26: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Aan intentieovereenkomst kon wederpartij gemeente niet het vertrouwen ontlenen dat een bestemmingsplan met de door haar gewenste inhoud zou worden vastgesteld

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in de uitspraak van 18 juni 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2731) dat de appellanten aan de met de gemeente gesloten intentieovereenkomst niet het vertrouwen konden ontlenen dat de gemeenteraad (“raad”) zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan zou uitoefenen op een wijze die zou leiden tot het door appellanten gewenste resultaat. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de gewijzigde vaststelling van een (onder de Wet ruimtelijke ordening tot stand gekomen) bestemmingsplan dat vanwege weerstand bij omwonenden uiteindelijk niet voorzag in de door appellanten gewenste planologische regeling voor de exploitatie van een  composteringsbedrijf en biologische drogerij en uitbreiding van een bestaande manege. Appellanten betogen dat het besluit van de gemeenteraad niet strookt met de beoogde planontwikkeling zoals die was neergelegd in de gesloten intentieovereenkomst en de raad met het vaststellingsbesluit aldus heeft gehandeld in strijd is met het bij appellanten opgewekte vertrouwen. De Afdeling overweegt dat degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht worden afgeleid dat het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Volgens de Afdeling volgt uit de gesloten intentieovereenkomst niet een resultaatverplichting om een bestemmingsplan met de door appellanten gewenste inhoud vast te stellen: gelet op de hierin opgenomen formuleringen verplicht de intentieovereenkomst de gemeente weliswaar om een bestemmingsplan dat de gewenste ontwikkeling faciliteert in procedure te brengen, maar laat deze de publiekrechtelijke positie en bevoegdheden van de gemeente onverlet. De omstandigheid dat aan de totstandkoming van het ontwerpplan een lange periode van samenwerking tussen appellanten en het college van burgemeester en wethouders (“college”) vooraf is gegaan en appellanten veel kosten hebben gemaakt ten behoeve van de planvorming, maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders. De Afdeling concludeert dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. 

Afdeling acht nieuwe woningbouwontwikkeling zonder parkeereisen voor toekomstige bewoners toelaatbaar 

In de uitspraak van 18 juni 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2716) oordeelt de Afdeling dat de raad in zijn besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan dat voorziet in de realisatie van een nieuw woonwerkgebied met maximaal 350 woningen en 7.000 m2 bedrijvigheid de parkeernorm voor bewoners in redelijkheid op nul heeft kunnen bepalen. Enkele omwonenden betogen in beroep dat deze parkeernorm zal leiden tot parkeerhinder, omdat niet kan worden uitgesloten dat toekomstige bewoners over een auto beschikken en deze in het openbaar gebied zullen parkeren (ook als daarvoor moet worden betaald). De Afdeling stelt vast dat de raad toepassing heeft gegeven aan de beleidsregel Parkeernormen, waarin is bepaald dat het bevoegd gezag wat betreft parkeren geheel of gedeeltelijk kan afwijken van de parkeereis wanneer de ruimtelijke activiteit is gelegen binnen een betaald parkeren zone, het bezoekersaandeel op eigen terrein gerealiseerd wordt en toekomstige bewoners niet in aanmerking kunnen komen voor een parkeervergunning. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad met zijn verwijzing naar de aanwezigheid van een hoogwaardige openbaar vervoerverbinding in de nabijheid van het plangebied, het feit dat toekomstige bewoners niet in aanmerking komen voor een bewoners- of een bezoekersparkeervergunning en de ligging van het plangebied in een zone betaald parkeren (waarbij de dichtstbijzijnde openbare parkeergelegenheid buiten een betaald parkeren zone op ongeveer 1,5 km afstand van het plangebied ligt), in dit geval voldoende gemotiveerd dat de parkeernorm voor bewoners naar nul kan worden gereduceerd (vgl. de Afdelingsuitspraken van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1164 en 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4624). Daarbij kent de Afdeling betekenis toe aan de toezegging van de raad om ten behoeve van de effectiviteit van het betaald parkeerregime op termijn zo nodig extra parkeermaatregelen te zullen nemen, zoals uitbreiding van de tijden waarbinnen het regime voor betaald parkeren geldt. 

Hybride zitting bij rechtbank vereist geen voorafgaande instemming van procespartijen 

Uit het arrest van de Hoge Raad van 13 juni 2025 (ECLI:NL:HR:2025:902) volgt dat de mogelijkheid van een procespartij om via een videoverbinding deel te nemen aan de mondelinge behandeling van een zaak bij een gerecht niet afhankelijk is van de instemming van de andere betrokken procespartijen. Een dergelijk instemmingsvereiste kan volgens de Hoge Raad ook niet kan worden afgeleid uit de rechtspraak van het EHRM. Uit die rechtspraak volgt dat die wijze van deelnemen onder art. 6 EVRM geoorloofd is, indien dat een legitiem doel dient en op zodanige wijze wordt georganiseerd dat het recht op een eerlijk proces is gewaarborgd (vgl. het arrest van het EHRM van 2 december 2021, nr. 36516/19, Jallow/Norway). Het voorgaande neemt volgens de Hoge Raad niet weg dat een mondelinge behandeling waarbij alle partijen fysiek aanwezig zijn steeds de voorkeur verdient en daarom uitgangspunt moet zijn. Aan een hybride zitting kunnen namelijk nadelen kleven: niet alleen kan deelneming op afstand ertoe leiden dat een procespartij minder goed wordt gehoord (bijvoorbeeld bij technische onvolkomenheden in de beeld/geluidverbinding), waardoor het beginsel van hoor en wederhoor en daarmee het processuele evenwicht tussen partijen in het geding komt; ook kan het onderzoek ter zitting minder effectief blijken te zijn als partijen deels fysiek en deels op afstand aan die zitting deelnemen. Om deze redenen is ook het belang van een partij die wel fysiek aanwezig is bij de mondelinge behandeling gemoeid met de toe- of afwijzing van een verzoek van een partij om daaraan via een videoverbinding te mogen deelnemen. De rechter die van een van de partijen een verzoek ontvangt om via een videoverbinding aan de mondelinge behandeling te mogen deelnemen dient daarom steeds na te gaan of dat verzoek een legitiem doel dient en of deelname op afstand van die partij op zodanige wijze kan worden georganiseerd dat het recht op een eerlijk proces is gewaarborgd. Bij dat laatste kan ook de aard van de procedure en de hoedanigheid van de verzoekende partij van belang zijn. Voorts dient de rechter een eventueel bezwaar van (een van) de andere partij(en) tegen toewijzing van het verzoek in zijn beoordeling te betrekken en daarop gemotiveerd te beslissen. 

Wel of geen provinciaal belang? Omdat met legaliserende aanvraag omgevingsvergunning voor voetpad naast woning geen provinciaal belang is gemoeid, zijn B&W (en niet GS) bevoegd gezag 

De Rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelt in zijn uitspraak van 12 juni 2025 (ECLI:NL:RBZWB:2025:3708) dat het college en niet Gedeputeerde Staten (“GS”) bevoegd waren om te beslissen op de aangevraagde omgevingsvergunning ter legalisering van een naast een woning gelegen voetpad, ook al maakt dit voetpad deel uit van een provinciaal natuurnetwerk. De rechtbank stelt vast dat op de vergunningaanvraag de Omgevingswet (“Ow”) van toepassing is. Ook constateert de rechtbank dat het voetpad in strijd is met het (voormalige) bestemmingsplan en dat legalisering ervan slechts mogelijk is via een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (“BOPA”). In beroep is onder meer in geschil of het college dan wel GS bevoegd zijn om de BOPA te verlenen. Eiser, die eerder met een handhavingsverzoek had verzocht om verwijdering van het voetpad, stelt dat vanwege de ligging van het voetpad in het natuurnetwerk sprake is van een provinciaal belang. Omdat legalisatie van het voetpad leidt tot een wijziging van de begrenzing van het natuurnetwerk (dat in dat geval wordt verkleind met een oppervlakte gelijk aan het voetpad), zou dit volgens eiser niet alleen in strijd zijn met de provinciale Omgevingsverordening maar bovendien niet mogelijk zonder de voorafgaande instemming van GS. De rechtbank overweegt dat onder de Ow de hoofdregel is dat het college bevoegd is om te beslissen op een aangevraagde omgevingsvergunning (art. 5.8 Ow). GS kunnen bevoegd zijn als sprake is van provinciaal belang (art. 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, Ow en art. 4.6, eerste lid, aanhef en onder a, Omgevingsbesluit (“Ob”)). Uit de parlementaire geschiedenis volgt volgens de rechtbank dat het begrip ‘provinciaal belang’ bewust niet nader is ingevuld in de Ow, maar dat het aan het bestuursorgaan is om dit belang te motiveren waarbij art. 2.3 van de Ow in acht moet worden genomen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3). Of een bepaald onderwerp of project als van provinciaal belang kan worden aangemerkt, is afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. Dit betekent dat het antwoord op de vraag of sprake is van een provinciaal belang naar tijd en plaats kan verschillen (Stb. 2023, 290). Om deze reden geeft het Ob ook geen definitie van provinciaal belang en moet provinciaal belang bij voorkeur blijken uit op provinciaal niveau vastgestelde beleidsstukken en visies. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in dit geval in redelijkheid kunnen beslissen dat geen sprake is van provinciaal belang. De rechtbank weegt mee dat het om een sinds 2008 bestaand, relatief klein pad dat is gelegen aan de rand van het natuurnetwerk. Daarnaast blijkt uit het advies van de ecoloog dat het behouden van het voetpad niet zorgt voor verstoring van de natuur, omdat het voetpad ligt in de bufferzone aan de zijde van de wijk, het voetpad relatief smal is en alleen kan worden gebruikt door voetgangers en fietsers. De rechtbank concludeert dat het college conform de hoofdregel van de Ow bevoegd was om te beslissen op de aangevraagde omgevingsvergunning.

Bestuursorgaan kan antimisbruikbepaling ook ná twee weken na ontvangst oneigenlijk Woo-verzoek inroepen 

In de uitspraak van 13 juni 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:4633) oordeelt de Rechtbank Gelderland dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid zijn besluit om het informatieverzoek wegens misbruik in de zin van art. 4.6 Wet open overheid (“Woo”) buiten behandeling te laten weliswaar onvoldoende heeft gemotiveerd, maar dat hij niet op een te laat moment in de procedure toepassing heeft gegeven aan de antimisbruikbepaling. In beroep was onder meer in geschil of de staatssecretaris na het verstrijken van een periode van twee weken na ontvangst van het informatieverzoek nog bevoegd was om de zogenoemde antimisbruikbepaling van art. 4.6 Woo in te roepen. De rechtbank overweegt dat uit art. 4.6 Woo volgt dat het bestuursorgaan ‘binnen twee weken na ontvangst van het verzoek, dan wel onverwijld nadat is gebleken dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie’ kan besluiten een oneigenlijk verzoek niet te behandelen. Hoewel de staatssecretaris in dit geval niet binnen twee weken na ontvangst van het verzoek heeft besloten tot buitenbehandelingstelling, verviel naar het oordeel van de rechtbank daarmee niet de mogelijkheid om art. 4.6 Woo toe te passen. Die mogelijkheid vervalt volgens de rechtbank pas als de beslissing niet wordt genomen onverwijld nadat was gebleken dat sprake was van een oneigenlijk verzoek. De staatssecretaris heeft in dit geval een onderzoek ingesteld met het doel om vast te stellen of eiser kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie. Omdat pas na het afsluiten van dat onderzoek volgens de staatssecretaris was gebleken dat sprake was van een oneigenlijk verzoek en daarop de beslissing is genomen valt deze binnen de reikwijdte van art. 4.6 van de Woo. De rechtbank concludeert dat de staatssecretaris het bestreden besluit in zoverre niet te laat heeft genomen.

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Startnotitie Programma Energiehoofdstructuur 2 bekendgemaakt

De minister van Klimaat en Groene Groei heeft met de Kamerbrief van 20 juni 2025 de Tweede Kamer geïnformeerd over de Startnotitie Programma Energiehoofdstructuur 2 (“PEH II”). De startnotitie beschrijft langs welke route het kabinet de komende jaren wil inzetten op vernieuwing van het energiesysteem. Het in 2028 vast te stellen Programma Energiehoofdstructuur is met PEH II op onderdelen uitgebreid ten opzichte van een eerdere versie. Zo zijn voorkeursgebieden voor kerncentrale 3 en 4 toegevoegd, evenals kansrijke locaties voor diepe aanlanding en ruimte voor importterminals en CO2-afvang, -transport en -opslag. Aan de hand van het PEH II zal ook de impact van datacenters op het energiesysteem worden geanalyseerd. De minister verwacht dit najaar het onderzoeksplan voor PEH II (de zogeheten Notitie Reikwijdte en Detailniveau) en de participatieaanpak te kunnen publiceren en vrijgeven voor het doorlopen van een zienswijzetraject.

Rechtsvergelijkend WODC-rapport over toegang tot de rechter van belangenorganisaties in algemeen belangacties gepubliceerd 

Met de Kamerbrief van 16 juni 2025 heeft de Staatssecretaris Rechtsbescherming het rapport 'Rechtsvergelijking toegang tot de rechter van belangenorganisaties in algemeenbelangactie' van het Wetenschappelijk Onderzoek en Datacentrum (WODC) aan de Tweede Kamer aangeboden. Het rapport verkent hoe ons omringende landen omgaan met ideële algemeenbelangacties en welke (representativiteits-) eisen zij stellen aan belangenorganisaties met een ideëel doel. Volgens de Staatssecretaris zal in of kort na het zomerreces het tweede deel van het WODC-onderzoek, dat ziet op de evaluatie van de Wet afhandeling massaschade in collectieve actie (WAMCA), worden afgerond. In de tweede helft van 2025 zal vervolgens een kabinetsreactie volgen die in het licht van de onderzoeksbevindingen onder meer ingaat op de vraag in hoeverre in lijn met een in 2023 aangenomen motie voor belangenorganisaties met een ideëel doel op grond van art. 3:305a Burgerlijk Wetboek (BW) nadere vereisten met het oog op de representativiteit gesteld moeten worden. 

Antwoorden op Kamervragen over contourennota constitutionele toetsing

Met de Kamerbrief van 13 juni 2025 hebben de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de Staatssecretaris Rechtsbescherming de Eerste Kamer geïnformeerd over hun antwoorden op de vragen van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken in de Eerste Kamer over de in februari 2025 gepresenteerde contourennota constitutionele toetsing. Die nota beschrijft op hoofdlijnen de voornemens van het kabinet voor aanpassing van het in art. 120 Grondwet neergelegde toetsingsverbod en de oprichting van een grondwettelijk hof. In de Kamerbrief gaan beide bewindspersonen specifiek in op de vragen over de invoering van de bevoegdheid van de rechter om wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet te toetsen en de aanpassing van de beperkingssystematiek. Beantwoording van de vragen over het instellen van een constitutioneel hof vindt volgens beide bewindslieden op een later moment plaats, omdat beide voornemens een afzonderlijk voorbereidingstraject doorlopen. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.