Signaleringsblog week 25: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

APV-verbod ziet niet op online gedragingen die aanzetten tot onrust en wanordelijkheden in de openbare ruimte; wetgever aan zet om toereikende basis te bieden voor handhavend optreden burgemeester 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 11 juni 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2627) dat de digitale groepschat Telegram niet kan worden aangemerkt als een ‘openbare plaats’ in de zin van de Algemene Plaatselijke Verordening (“APV”), zodat het daarop plaatsen van een oproep om de openbare orde te verstoren niet kwalificeert als een overtreding van de APV waartegen de burgemeester met een last onder dwangsom handhavend kon optreden. Met het handhavingsbesluit had de burgemeester de betrokkene gelast zich te onthouden van online uitlatingen (op sociale media) die zijn te kwalificeren als het door uitdagend gedrag aanleiding geven tot wanordelijkheden, hetgeen de APV verbiedt. De Afdeling stelt vast dat het APV-verbod om op of aan een openbare plaats of in een voor publiek toegankelijk gebouw, op enigerlei wijze door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden het oog heeft op fysieke plekken, zoals pleinen, parken, of voor publiek toegankelijke stoepen. De Afdeling overweegt dat uit de APV-bepaling en de toelichting daarbij niet blijkt dat ook een digitale ruimte, zoals een groepschat op Telegram, een ‘openbare plaats’ is. De groepschat is weliswaar voor iedereen toegankelijk , maar het is geen fysieke plaats. Evenmin volgt uit het APV-verbod dat slechts relevant is dat de gevreesde wanordelijkheden zich op een openbare plaats moeten afspelen, maar niet het - in dit geval: online - gedrag dat aanleiding geeft tot wanordelijkheden. Volgens de Afdeling moet het APV-verbod zo worden begrepen dat de gedraging die leidt tot de wanordelijkheden moet plaatsvinden op of aan een openbare plaats. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het ophangen van een pamflet op een openbaar plein, waarin wordt opgeroepen tot wanordelijkheden. Voor zover de gedraging niet plaatsvindt op een fysieke plaats in de openbare ruimte, zoals het geval is bij een digitale oproep, valt de gedraging niet onder het verbod. Omdat Telegram geen openbare plaats is in de zin van de APV, is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval geen sprake van overtreding van het APV-verbod. De Afdeling overweegt ten overvloede dat het aan de wetgever is om te voorzien in een adequate wettelijke basis voor het beteugelen de gevolgen van online oproepen voor de openbare orde. 

Vergunningplicht autoverhuurbranche niet in strijd met Dienstenrichtlijn 

In haar uitspraak van 11 juni 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2649) oordeelt de Afdeling dat het besluit van de burgemeester om de plaatselijke autoverhuurbranche aan te wijzen als een vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit op grond van de APV niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Met het aanwijzingsbesluit geeft de burgemeester opvolging aan de in de bestuurlijke rapportage neergelegde bevinding van de politie dat de autoverhuurbranche vatbaar is voor criminaliteit. De ingestelde vergunningplicht stelt de burgemeester in staat om voorafgaand aan het verlenen van toestemming voor de exploitatie van een autoverhuurbedrijf een toets op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob-toets) uit te voeren; ook is de exploitatie van een autoverhuurbedrijf als gevolg van het vergunningstelsel aan voorwaarden verbonden, zoals de aanwezigheid van een leidinggevende die van goed levensgedrag is en het verbod op het aannemen van contant geld. Omdat het aanwijzingsbesluit geldt als een concretiserend besluit van algemene strekking (vgl. de Afdelingsuitspraak van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:461), is het besluit rechtstreeks appellabel. In hoger beroep is onder meer in geschil of het aanwijzingsbesluit in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn (“Drl”). De Afdeling overweegt dat de uitoefening van een autoverhuurbedrijf geldt als het verrichten van een dienst is in de zin van de Drl. Op grond van art. 9 Drl moet de burgemeester onderbouwen dat het aanwijzingsbesluit tot het onderwerpen van dienstverrichters aan een vergunningstelsel een gerechtvaardigde beperking van het vrij verrichten van diensten inhoudt, niet discriminatoir en doelmatig is en het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt. De Afdeling overweegt dat in dit geval sprake is van een dwingende reden van algemeen belang, omdat de aanwijzing van de autoverhuurbranche als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit van belang is in het kader van openbare orde en veiligheid. Niet ter discussie staat dat het aanwijzingsbesluit niet-discriminatoir is. Volgens de Afdeling moet bij de beoordeling van de geschiktheid worden bekeken welke mate van causaliteit bestaat tussen een beperking van het vrij verrichten van diensten (hier: de vergunningplicht) enerzijds en dwingende redenen van algemeen belang (hier: de openbare orde en veiligheid) anderzijds. Een maatregel slaagt al voor de geschiktheidstoets als deze kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en hoeft niet noodzakelijkerwijs zelfstandig de doelstelling te kunnen verwezenlijken (vgl. de Afdelingsuitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2856, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“Hof”) van 13 juni 2018, Deutscher Naturschutzring, ECLI:EU:C:2018:433). Ook moet een bestuursorgaan de geschiktheid en evenredigheid van een maatregel die de vrijheid van vestiging beperkt met nauwkeurige gegevens staven, zo volgt uit Europese rechtspraak (vgl. de arresten van het Hof van 24 maart 2011, Commissie/Spanje, ECLI:EU:C:2011:172,  en 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a., ECLI:EU:C:2015:845). Uit die onderbouwing moet ook blijken dat de maatregel het te verwezenlijken doel daadwerkelijk coherent en systematisch nastreeft (vgl. de Afdelingsuitspraken van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520 en 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4101 en het arrest van het Hof van 20 juni 2024, ECLI:EU:C:2024:530). De Afdeling stelt vast dat de burgemeester zijn in de APV neergelegde bevoegdheid tot het verbieden van bepaalde dienstenactiviteiten behoudens vergunning heeft aangewend om via het aanpakken van ondermijnende criminaliteit een bijdrage te leveren aan de veiligheid en de openbare orde. Omdat de bestuurlijke rapportage een toereikende analyse met specifieke gegevens bevat, de burgemeester de meerwaarde van de bestuurlijke aanpak ten opzichte van de strafrechtelijke benadering heeft toegelicht en de gevolgen voor bonafide autoverhuurbedrijven relatief beperkt zijn, zijn de geschiktheid en de noodzaak van het aanwijzingsbesluit naar het oordeel van de Afdeling voldoende onderbouwd. De Afdeling concludeert dat het vergunningstelsel niet in strijd is met de Drl. 

Schending onschuldpresumptie door in bestuursrechtelijke procedure eerder gegeven strafrechtelijk oordeel in twijfel te trekken 

Uit de Afdelingsuitspraak van 11 juni 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2632) volgt dat het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (“CBR”) de in art. 6, tweede lid, EVRM neergelegde onschuldpresumptie schendt door vast te houden aan het standpunt dat appellant het verlenen van medewerking aan een ademanalyse heeft geweigerd, terwijl de politierechter appellant hiervan onherroepelijk heeft vrijgesproken. Het CBR had het aan appellant afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard, omdat appellant volgens het CBR na signalen van rijden onder invloed had geweigerd om mee te werken aan een verzoek om een voorlopig ademonderzoek naar het alcoholgehalte in zijn adem respectievelijk aan een daartoe gegeven bevel (art. 8, tweede lid, Wegenverkeerswet 1994) en vervolgens ook niet had deelgenomen aan het opgelegde onderzoek naar de rijgeschiktheid,  Voor het weigeren van medewerking aan de ademanalyse is appellant strafrechtelijk vervolgd, maar onherroepelijk vrijgesproken. Gelet hierop stelt appellant dat het CBR met het ongeldig verklaren van zijn rijbewijs handelt in strijd met de onschuldpresumptie. De Afdeling overweegt dat de onschuldpresumptie onderdeel uitmaakt van het recht op een eerlijk proces (zoals neergelegd in art. 6 EVRM) en inhoudt dat een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. De reikwijdte van deze bepaling is niet beperkt tot strafrechtelijke procedures, maar kan zich in een voorkomend geval uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure, indien de geschilpunten in die procedure voortvloeien uit en samenhangen met een strafrechtelijke procedure. Deze situatie kan zich niet alleen voordoen tijdens een strafrechtelijke procedure, maar ook na het staken ervan of na een vrijspraak. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat wanneer een dergelijke samenhang tussen de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke procedure wordt vastgesteld, dat op zichzelf niet voldoende is voor de conclusie dat vrijspraak door de strafrechter er aan in de weg staat dat in een latere bestuursrechtelijke procedure de gedragingen waarvan de betrokkene is vrijgesproken - als gevolg van minder strenge bewijsregels of op grond van aanvullend bewijs - voldoende aannemelijk worden gemaakt, mits de bestuurlijke en rechterlijke autoriteiten door hun optreden, de motivering van hun beslissing of de door hen gebruikte bewoordingen geen twijfel doen ontstaan over de juistheid van een vrijspraak van hetgeen de verdachte in de strafzaak werd verweten (vgl. het arrest van het EHRM van 23 oktober 2014, Tadeu t. Portugal,  ECLI:CE:ECHR:2014:1023JUD002778510 en  de Afdelingsuitspraak van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1958). De Afdeling is van oordeel dat in dit geval samenhang bestaat tussen de strafrechtelijke en de bestuursrechtelijke procedure, omdat het ten laste gelegde waarvan de politierechter appellant heeft vrijgesproken gebaseerd is op de feiten die hebben geleid tot het besluit tot het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid. Hoewel dit laatstbedoelde besluit formele rechtskracht heeft gekregen, werkt dit besluit door in het besluit tot het ongeldig verklaren van het rijbewijs, omdat daarmee wordt vastgehouden aan de maatregel van het opleggen van het onderzoek naar de rijgeschiktheid. De bestuursrechter is in beginsel niet gebonden aan het oordeel van de strafrechter (vgl. de Afdelingsuitspraak van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:722). Dat kan anders zijn, indien het strafrechtelijke vonnis de inhoud van de processen-verbaal die ten grondslag zijn gelegd aan de oplegging van het onderzoek naar de rijgeschiktheid onderuit haalt of anderszins een ander licht werpt op de feiten of omstandigheden waarop ook de bestuursrechtelijke maatregel is gebaseerd. Uit het proces-verbaal van de zitting blijkt dat de politierechter appellant heeft vrijgesproken van het weigeren van de ademanalyse, omdat de politierechter niet overtuigd is dat appellant degene is die het bevel tot het meewerken aan een ademanalyse heeft geweigerd. De Afdeling is van oordeel dat het CBR met het ongeldig verklaren van het rijbewijs laat blijken de strafrechtelijke vrijspraak in twijfel trekken. Naar het oordeel van de Afdeling kan het CBR zich niet op het standpunt stellen dat voldoende aannemelijk is dat appellant medewerking aan de ademanalyse heeft geweigerd, terwijl de politierechter eerder op basis van dezelfde bewijsmiddelen tot een ander oordeel is gekomen. De Afdeling concludeert dat het CBR met het in twijfel trekken van de strafrechtelijke vrijspraak de onschuldpresumptie schendt. 

Voorzieningenrechter verduidelijkt (handhaving) specifieke zorgplicht voor flora- en fauna-activiteiten 

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Nederland oordeelt in zijn uitspraak van 12 juni 2025 (ECLI:NL:RBNNE:2025:2278) dat Gedeputeerde Staten (“GS”) aan de verzoekers om voorlopige voorziening een last onder dwangsom mochten opleggen, omdat GS voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij met het vernielen en verstoren van een dassenburcht op het perceel waar zij een nieuwe woning (laten) bouwen de specifieke zorgplichtbepaling van art. 11.27 Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”) onmiskenbaar hebben overtreden. De voorzieningenrechter overweegt dat de specifieke zorgplicht van art. 11.27 Bal ziet op degene die een die een flora- en fauna-activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de natuurbescherming. De rechtbank stelt voorop dat de specifieke zorgplicht geldt voor alle flora- en fauna-activiteiten, in het bijzonder ook als zij niet omgevingsvergunningplichtig zijn, en ertoe strekt om nadelige effecten voor soorten te voorkomen. Bij soorten gaat het dan niet alleen om de dieren of planten zelf, maar ook om hun directe leefomgeving. Bij dieren gaat het daarbij tevens om foerageergebieden, rust- en voortplantingsplaatsen en plaatsen voor het grootbrengen van jongen. Feitelijk benadrukt de toelichting dat bescherming moet worden geboden aan de gehele functionele leefomgeving. De zorgplicht biedt ook bescherming aan soorten waarvoor geen ‘strikte bescherming’ in de zin van specifieke soortenbeschermingskaders van toepassing is.

Uit de toelichting op art. 11.27 Bal (Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet, Stb. 2021, 22) volgt het uitgangspunt van de specifieke zorgplicht is dat burgers, ondernemers en overheden alle activiteiten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor van nature in het wild levende planten en dieren en hun directe leefomgeving achterwege laten. Dat brengt met zich dat degene die een bepaalde activiteit wil verrichten die gevolgen voor natuurwaarden zou kunnen hebben zich daaraan voorafgaand op de hoogte stelt van de aanwezige natuurwaarden, de kwetsbaarheid ervan en de mogelijke gevolgen daarvoor van zijn handelen. Alleen als het achterwege laten van de activiteit die nadelige gevolgen kan hebben redelijkerwijs niet kan worden gevergd, kan betrokkene de activiteit toch verrichten. In dat geval zal hij wel alle noodzakelijke maatregelen moeten treffen die in redelijkheid van hem kunnen worden verlangd om nadelige gevolgen te voorkomen, te beperken of - voor zover toch schade optreedt - ongedaan te maken. In voorkomende gevallen zal hij daarbij een beroep op de deskundigheid van anderen moeten doen. Het gaat steeds om dingen die iemand in redelijkheid kan weten, doen of nalaten; niet beoogd is om extreme eisen te stellen. Vereist is dat de zorgvuldigheid aan de dag wordt gelegd die in redelijkheid vanuit een oogpunt van natuurbescherming mag worden geëist. 

Verder volgt uit de toelichting van het Bal (Stb. 2018, 293) dat directe handhaving op de specifieke zorgplicht voor de hand ligt bij evidente overtredingen. Daarvan is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht. Omdat bij een specifieke zorgplicht situaties aan de orde kunnen zijn, waarin minder duidelijk is sprake is van onmiskenbare strijd sprake is, zal het bevoegd gezag een keuze moeten maken tussen een handhavingstraject of het (eerst) verduidelijken wat de specifieke zorgplicht inhoudt. Die verduidelijking kan plaatsvinden in de vorm van een maatwerkvoorschrift, maar het bevoegd gezag kan ook degene die de activiteit verricht mondeling of schriftelijk informeren over wat er in een concreet geval onder de specifieke zorgplicht moet worden verstaan. Als daaraan vervolgens geen gevolg wordt gegeven, is sprake van onmiskenbare strijd met de specifieke zorgplicht. 

Beoordeeld naar de feiten en omstandigheden van het voorliggende geval hebben GS naar het oordeel van de voorzieningenrechter, los van de vraag of voor de door verzoekers verrichte handelingen een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit is vereist, voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van schending van de specifieke zorgplicht die ziet op de bescherming van de (natuur)belangen van de das en de tienjarige dassenburcht. Anders dan verzoekers menen, volgt uit de wettelijke omschrijving van de specifieke zorgplicht en de bijbehorende wetsgeschiedenis niet dat er sprake moet zijn van ernstige (nadelige) gevolgen om een schending van die zorgplicht te kunnen aannemen. Omdat sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, concludeert de voorzieningenrechter dat GS bevoegd waren om hiertegen handhavend op te treden. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Wijziging Regeling erkende instanties vervoer gevaarlijke stoffen doorloopt consultatieronde 

Vanaf 12 juni 2025 is de conceptwijziging van de Regeling erkende instanties vervoer gevaarlijke stoffen een internet vrijgegeven voor internetconsultatie. Met de wijzigingen wordt het verlenen en intrekken van erkenningen geactualiseerd. Daarnaast worden de Regeling vervoer over de binnenwateren van gevaarlijke stoffen (VBG) en de Regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen (VLG) op ondergeschikte punten gewijzigd. Tot en met 10 juli 2025 kunnen belangstellenden reageren op de consultatiedocumenten. 

Kamerbrief eerste reactie op voorlichting Raad van State over rekenkundige ondergrens stikstof

De minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) heeft bij Kamerbrief van 13 juni 2025 aangekondigd de voorgestelde wetenschappelijk onderbouwde rekenkundige ondergrens voor stikstofdepositie van 1 mol per hectare per jaar zo snel mogelijk wil laten onderwerpen aan een rechterlijke toets door deze in te brengen in een lopende juridische procedure. Het idee van de minister achter invoering van een verhoogde rekenkundige ondergrens is dat het niet redelijk is als individuele projecten met een berekende stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied van minder dan 1 mol per hectare per jaar moeten beschikken over een natuurvergunning, omdat de stikstofdepositie in dat geval niet meer met voldoende zekerheid aan een individuele bron kan worden toegerekend. Recent heeft de Afdeling advisering van de Raad van State hierover desgevraagd een advies uitgebracht aan de minister. Met de Kamerbrief van 13 juni 2025 reageert de minister met een ‘eerste appreciatie’ op de gegeven voorlichting. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.