Signaleringsblog week 24: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Kostenverhaal na toepassing spoedeisende bestuursdwang vereist zorgvuldige vaststelling overtrederschap  

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 4 juni 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2555) dat de eigenaar van een afgebrand pand in dit geval niet als overtreder van art. 13 Wet bodembescherming (“Wbb”) kan worden aangemerkt, omdat het college van burgemeester en wethouders (“college”) niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij is tekortgeschoten in het betrachten van zorg ter voorkoming van bodembedreigende handelingen. Aanleiding voor dit oordeel was het collegebesluit om de kosten van toegepaste (zeer) spoedeisende bestuursdwang als gevolg van een brand op de eigenaar van het perceel te verhalen. Het verhuurde pand bleek in een zeer slechte staat te verkeren. Na de brand werd ook duidelijk dat hierin een drugslaboratorium was gevestigd. Om de onmiddellijke gevolgen en risico’s van de brand zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken, heeft het college bij de voorbereiding en toepassing van enkele bestuursdwangbesluiten deskundigen ingeschakeld en diverse werkzaamheden laten verrichten. Bij de Afdeling, die in eerste en enige aanleg bevoegd is kennis te nemen van een beroep tot handhaving van overtredingen van de Wet milieubeheer en de Wbb (hetgeen volgt uit de artt. 8:6, eerste lid, en 11:3 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) jo. art. 2 bijlage 2 Awb), is onder meer in geschil of het college de eigenaar terecht als overtreder van art. 13 Wbb heeft aangemerkt; de kosten voor de toepassing van bestuursdwang kunnen namelijk alleen op een overtreder worden verhaald (art. 5.25, eerste lid, Awb). De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat als gevolg van de lekkende vaten en jerrycans  van het drugslaboratorium een situatie is ontstaan die kan leiden tot verontreiniging en aantasting van de bodem, hetgeen een overtreding oplevert van art. 13 Wbb. De Afdeling overweegt dat iemand als overtreder van art. 13 Wbb kan worden aangemerkt als hij zelf handelingen als bedoeld in de artt. 6 tot en met 11 Wbb heeft verricht of als dergelijke handelingen, verricht door anderen, aan hem kunnen worden toegerekend. Als het gaat over de toerekening van dergelijke handelingen, kan als overtreder worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en of diegene ook die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Dit laatste is in beginsel het geval als diegene is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden. Het is daarbij aan het college om aannemelijk te maken dat de betrokkene de overtreder van art. 13 Wbb is. Naar het oordeel van de Afdeling is het college hierin in dit geval niet geslaagd. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat de eigenaar geen professionele verhuurder is, de huurovereenkomst schriftelijk is aangegaan en de huur maandelijks op regelmatige tijdstippen werd betaald. Ook heeft de eigenaar het pand op twee afzonderlijke momenten onaangekondigd bezocht en vanaf de buitenzijde geïnspecteerd, waarbij hem niets merkwaardigs is opgevallen. In de enkele omstandigheid dat ten tijde van de brand sprake was van een huurachterstand van twee weken had de eigenaar volgens de Afdeling geen concrete aanwijzingen hoeven zien om te vermoeden dat er iets mis was. De Afdeling concludeert dat het college de eigenaar ten onrechte heeft aangemerkt als overtreder van art.13 Wbb. 

Afdeling treft ambtshalve voorziening voor kostenverhaal, omdat Omgevingswet na vernietiging exploitatieplan niet in toereikend overgangsrecht voorziet 

In haar uitspraak van 4 juni 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2527) ziet de Afdeling in de vernietiging van het bij een inmiddels onherroepelijk bestemmingsplan behorend exploitatieplan aanleiding om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat gedurende maximaal een jaar een aanhoudingsplicht geldt voor aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteit in het exploitatiegebied die niet kunnen worden geweigerd. Op grond van deze tijdelijke aanhoudingsplicht mag pas op dergelijke aanvragen worden beslist als de gemeenteraad (“raad”) een kostenverhaalsregeling als bedoeld in afd. 13.6 Omgevingswet (“Ow”) heeft vastgesteld dan wel het kostenverhaal als bedoeld in art. 13.11, eerste lid, Ow in dit gebied is verzekerd door daartoe strekkende kostenverhaalsovereenkomsten. Eerder had de Afdeling in een tussenuitspraak gebreken vastgesteld in het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan en de raad in de gelegenheid gestelde deze gebreken te herstellen. Omdat de raad daarin volgens de Afdeling niet is geslaagd, vernietigt de Afdeling het exploitatieplan. De Afdeling stelt vast dat als gevolg hiervan voor de realisatie van de in het inmiddels (op grond van de Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) vastgestelde) onherroepelijke bestemmingsplan, waarvan het exploitatieplan niet langer deel uitmaakt, voorziene ruimtelijke ontwikkelingen noch een publiekrechtelijke regeling voor het wettelijk verplichte kostenverhaal noch de mogelijkheid van privaatrechtelijk kostenverhaal bestaat. Gelet op het verplichte karakter van kostenverhaal zal de raad daarom volgens de regels van de Ow een nieuw besluit tot vaststelling van een regeling voor publiekrechtelijk kostenverhaal moeten nemen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174). Omdat onder de Ow het instrument ‘exploitatieplan’ niet langer bestaat, evenals de aanhoudingsverplichting van art. 3.5, eerste lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), én om te voorkomen dat in de tussentijd omgevingsvergunningen moeten worden verleend voor bouwactiviteiten als bedoeld in de artt. 13.11, eerste lid, jo. 8.13 Omgevingsbesluit, zonder dat daarvoor een op verhaalbare kostensoorten betrekking hebbende verschuldigde geldsom is betaald, treft de Afdeling met toepassing van art. 8:72, vijfde lid, Awb de hiervoor genoemde voorlopige voorziening. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het uitvoeringsverbod in art. 13.12 Ow door het ontbreken van een publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regeling voor kostenverhaal geen oplossing biedt voor de situatie die met het vernietigen van het exploitatieplan ontstaat. 

Tegenwerpen van passieve risicoaanvaarding bij beoordeling planschadeverzoek niet mogelijk bij niet openbaar gemaakte documenten 

Uit de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 28 mei 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:4109) volgt dat iemand die planschade stelt te hebben geleden geen passieve risicoaanvaarding mag worden tegengeworpen in geval van beleidsvoornemens die niet openbaar zijn gemaakt. Aanleiding voor dit oordeel was het verzoek om tegemoetkoming in planschade als gevolg van de vaststelling van een bestemmingsplan dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden van een bedrijf beperkt. In beroep is in geschil of het college het bedrijf terecht passieve risicoaanvaarding tegenwerpt door te stellen dat het bedrijf er na vaststelling van het masterplan en de gebiedsvisie (waarin het masterplan is opgenomen) rekening mee had moeten houden dat dat de planologische mogelijkheden van haar gronden zouden verslechteren, terwijl het bedrijf geen concrete pogingen heeft ondernomen om haar planologische mogelijkheden uit het voorheen geldende bestemmingsplan te verwezenlijken. De rechtbank overweegt dat het bestuursorgaan bij zijn beslissing op een planschadeverzoek in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrekt (art. 6.3, aanhef en onder a, Wro). Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat aanvrager zich daadwerkelijk bewust was van het risico (vgl. de Afdelingsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Voor het bevestigende antwoord op de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft (vgl. de hiervoor aangehaalde Afdelingsuitspraak van 28 september 2016). Hoewel het masterplan en de gebiedsvisie  door de raad zijn vastgesteld, heeft het college in dit geval niet kunnen bevestigen dat beide documenten daarna ook op de juiste wijze openbaar zijn gemaakt, zodat de rechtbank het er voor houdt dat noch het masterplan noch de gebiedsvisie kunnen worden beschouwd als concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. De rechtbank concludeert dat het college het bedrijf daarom ten onrechte passieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen. 

Kleinschalige wapenhandel kwalificeert als bedrijvigheid in milieucategorie 1 en past daarom rechtstreeks binnen bedrijfsbestemming  

De Rechtbank Gelderland oordeelt in zijn uitspraak van 21 mei 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:3940) dat de exploitatie van een kleinschalige wapenhandel voor wat betreft de aard en omvang van de milieuhinder die het veroorzaakt gelijk kan worden gesteld met een bedrijf dat past in milieucategorie 1 en daarmee in overeenstemming is met de vigerende bedrijfsbestemming. Omdat voor het vestigen van het bedrijf geen omgevingsvergunning nodig is, heeft het college de hiervoor aangevraagde omgevingsvergunning ten onrechte geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank stelt vast dat de bedrijfsactiviteiten zien op de in- en verkoop van sport-, jacht- en verzamelaarswapens en het op kleine schaal exporteren van wapens naar handelaren in andere landen binnen Europa en de Verenigde Staten. De exploitant heeft verklaard geen winkel te drijven. De contacten vinden veelal op afstand plaats en de verzending van wapens verloopt meestal via gespecialiseerde bezorgdiensten. De rechtbank verwerpt het standpunt van het college dat sprake is van een handelsonderneming, hetgeen niet onder het in het bestemmingsplan opgenomen begrip ‘bedrijf’ valt. Volgens de rechtbank volgt uit de in het bestemmingsplan opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten dat diverse vormen van handel wel onder het bedrijfsbegrip vallen, zodat niet valt in te zien waarom dat voor een kleinschalige wapenhandel niet het geval zou zijn. Ook verwerpt de rechtbank het door het college ingenomen standpunt dat sprake zou zijn van met het bestemmingsplan strijdige detailhandel. Omdat de exploitant heeft benadrukt geen openbare winkel te willen drijven en deze de wapens niet ter plaatse voor het publiek uitstalt, verkoopt of levert, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van detailhandel. Tot slot verwerpt de rechtbank ook de stelling dat een kleinschalige wapenhandelsonderneming niet vergelijkbaar is met een categorie 1-bedrijf, omdat de bedrijfslocatie is gelegen in een woonwijk en een wapenhandel in het kader van de objectieve en subjectieve (sociale) veiligheid van de inwoners niet gewenst is. Omdat voor de aspecten geur, stof, geluid, verkeer en externe veiligheid (bijvoorbeeld explosiegevaar) gesteld noch gebleken is dat de exploitatie van een kleinschalige wapenhandel hinder veroorzaakt en het aspect sociale veiligheid hierbij geen rol kan spelen, concludeert de rechtbank dat de onderneming wat betreft de aard en omvang van de milieuhinder die het veroorzaakt gelijk kan worden gesteld aan een bedrijf in categorie 1 en daarmee rechtstreeks past binnen de geldende bedrijfsbestemming. Zelf voorzienend in de zaak herroept de rechtbank de geweigerde omgevingsvergunning en bepaalt dat de aanvraag wordt afgewezen, omdat er geen vergunning nodig is (een ‘positieve weigering’).

Minister moet zijn beslissing op verzoek om openbaarmaking milieu-informatie verdrags- en richtlijnconform motiveren 

In zijn uitspraak van 24 april 2025 (ECLI:NL:RBAMS:2025:3433) oordeelt de Rechtbank Amsterdam dat de minister van Financiën het op de Wet open overheid (“Woo”) gebaseerde verzoek om openbaarmaking van informatie over kwik in aardgas in het aardgasnetwerk en bij eindgebruikers op onjuiste gronden heeft afgewezen: de minister had zich volgens de rechtbank niet zonder nader onderzoek op het standpunt mogen stellen dat art. 4.1 Woo niet verdrags- en richtlijnconform hoefde te worden uitgelegd. Om die reden mocht de minister zich niet op het standpunt stellen dat een zoekslag bij de bedrijven Gasunie en haar 100% dochteronderneming GTS achterwege kon blijven, omdat de informatie bij die bedrijven niet onder de reikwijdte van de Woo zou vallen. De rechtbank overweegt dat de Woo alleen van toepassing is voor zover informatie bij het bestuursorgaan zelf of bij een onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf berust (art. 4.1 Woo). Indien een instelling, dienst of bedrijf niet onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam is, verplicht de Woo het bestuursorgaan er niet toe om de verzochte informatie op te vragen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:922). Als een instelling, dienst of bedrijf een Woo-verzoek ontvangt waarin de desbetreffende verzoeker betoogt dat die instelling, dienst of dat bedrijf onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam is, moet eerst worden beoordeeld of die verantwoordelijkheidsrelatie er is. Daarvoor moet beoordeeld worden welk beoordelingskader van toepassing is: het nationaalrechtelijk beoordelingskader of het beoordelingskader, zoals geïnterpreteerd conform het Verdrag van Aarhus en Richtlijn 2003/4/EG (van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie (“Richtlijn”) en de daarop gebaseerde jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie van de Europese Unie, met name het arrest Fish Legal en Shirley, ECLI:EU:C:2013:853). Het nationaalrechtelijke beoordelingskader voor de verantwoordelijkheidsrelatie is het in de rechtspraak ontwikkelde standaardkader, tenzij de betrokken instelling, dienst of bedrijf openbare verantwoordelijkheden, functies of dienst met betrekking tot het milieu heeft dan wel verricht (vgl. de Afdelingsuitspraak van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:184). Voor zover sprake is van een ‘overheidsinstantie’ als bedoeld in art. 2, tweede lid, sub c, Richtlijn volgt uit de wetsgeschiedenis (waarbij het Verdrag van Aarhus en de Richtlijn in het nationale recht zijn geïmplementeerd) dat art. 4, eerste lid, Woo verdrags- en richtlijnconform wordt geïnterpreteerd. Uit de hiervoor aangehaalde Afdelingsuitspraak van 18 januari 2023 volgt dat voor het antwoord op de vraag of dit (van het nationale kader) afwijkende beoordelingskader moet worden toegepast aan drie cumulatieve voorwaarden moet zijn voldaan: (i) het moet gaan om een instelling, dienst of bedrijf belast met een openbare verantwoordelijkheid, functie of dienst, (ii) de openbare verantwoordelijkheid, functie of dienst moet betrekking hebben op het milieu, én (iii) de gevraagde milieu-informatie wordt gevraagd in het kader van die specifieke openbare verantwoordelijkheid, functie of dienst. Omdat GTS, en daarmee Gasunie als 100% moederbedrijf, naar het oordeel van de rechtbank belast is met een openbare verantwoordelijkheid met betrekking tot het milieu, is de minister in het bestreden besluit ten onrechte niet ingegaan op de vervolgvraag of sprake is van een ‘beslissende invloed’ van de minister. Dit betekent dat de minister zich zonder nader onderzoek niet op het standpunt heeft mogen stellen dat art. 4.1 Woo niet verdrags- en richtlijnconform hoeft te worden uitgelegd en dat een zoekslag bij Gasunie en GTS achterwege had mogen worden gelaten. De rechtbank merkt daarbij ten overvloede op dat zij voorshands niet ervan overtuigd is geraakt dat de minister geen beslissende invloed heeft op de algemene zaken van Gasunie en GTS. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Energieregeling (regeling Energiewet) vrijgegeven voor internetconsulatie

Vanaf 4 juni 2025 is de conceptversie van de Energieregeling (regeling Energiewet) voor internetconsultatie vrijgegeven. Op 1 januari 2026 treedt de Energiewet in werking. Deze vervangt en moderniseert de huidige Gaswet en Elektriciteitswet 1998 en bepaalt de regels voor de elektriciteits- en gasmarkt en het energiesysteem. Bij de Energiewet en het onderliggende Energiebesluit (AMvB) hoort een ministeriële regeling: de Energieregeling. Deze regeling wordt nu geconsulteerd. Tot en met 16 juli 2025 kunnen belangstellenden reageren op de conceptregeling en bijbehorende toelichting. 

Herziening DAEB-staatssteunregels in kader van huisvestingscrisis doorloopt consultatieronde

Om de huisvestingscrisis aan te pakken wil de Europese Commissie een Europees plan voor betaalbare huisvesting voorstellen met de klemtoon op betaalbaarheid van huisvesting en zal zij de staatssteunregels voor diensten van algemeen economisch belang (DAEB) herzien. Dankzij geactualiseerde DAEB-regels moeten lidstaten sneller en eenvoudiger steun kunnen verlenen voor betaalbare en energie-efficiënte woningen. Ook wil de Commissie, na een evaluatie, een aantal technische aanpassingen aan de DAEB-regels aanbrengen. In de periode van 5 juni tot en met 31 juli 2025 kan een ieder reageren op de consultatiedocumenten. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.