Short Reads

Programma en de Omgevingswet

Programma en de Omgevingswet

Programma en de Omgevingswet

10.10.2014 NL law

De Omgevingswet kent verschillende instrumenten voor beleidsontwikkeling. Een ”programma” is één van deze instrumenten. In een programma formuleert de overheid maatregelen voor een aspect van de leefomgeving of voor een bepaald gebied. Een programma is, anders dan bijvoorbeeld een omgevingsvisie, uitvoeringsgericht. Dat wil zeggen dat in een programma concrete uitvoering wordt gegeven aan beleidsdoelen door middel van sectorale of gebiedsgerichte maatregelen.

Een programma kan zich in drie vormen voordoen: (i) onverplichte programma’s (niet zijnde de programmatische aanpak), (ii) verplichte programma’s en (iii) de programmatische aanpak (zie ons later te verschijnen blogbericht ”De programmatische aanpak in de omgevingswet, een bijzonder onverplicht programma”).

Wie stelt een programma op en waarover gaat een programma?

Programma’s kunnen door burgemeester en wethouders, het bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of de Minister die het aangaat worden opgesteld (artikel 3.3 Omgevingswet).  Een programma dient een uitwerking te bevatten van het te voeren beleid voor de bescherming, beheer, ontwikkeling, gebruik of het behoud van de fysieke leefomgeving (artikel 3.4 onder a Omgevingswet). Daarnaast moet een programma maatregelen in het leven roepen om aan één of meer omgevingswaarden te voldoen of één of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken (artikel 3.4 onder b Omgevingswet).

Voor programma’s kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen worden gesteld over de totstandkoming, vorm, toepassing en wijziging ervan. Dit is in ieder geval aan de orde voor de verplichte programma’s die op grond van EU-richtlijnen moeten worden opgesteld. De wetgever heeft ervoor gekozen om dit niet in de Omgevingswet zelf te regelen, met het oog op de grote verscheidenheid van programma’s (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 431). Dergelijke algemene maatregelen van bestuur zijn thans nog onbekend.

Uitvoering van beleid geschiedt in (multi)sectorale programma’s of programma’s voor deelgebieden. Volledige integratie van programma’s ligt niet voor de hand, aangezien elk specifiek beleidsterrein zijn eigen dynamiek en kenmerken kent. Zo is er geen noodzaak om gemeentelijk beleid voor luchtkwaliteit te integreren met gemeentelijk rioleringsbeleid. Bovendien zou volledige integratie ten koste gaan van het doel van een programma, namelijk slagkracht en effectiviteit van beleid (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 117). Het is echter wel van belang dat de programma’s bijdragen aan het integrale ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn uit de omgevingsvisie. Voorts kan (gedeeltelijk) samenvoegen van programma’s soms wel wenselijk zijn, bijvoorbeeld voor natuur en water. Ook kunnen bestuursorganen gezamenlijk programma’s opstellen.

Een programma heeft een zelfbindend karakter

Een programma bindt in principe (er zijn hierop enkele uitzonderingen, waarover hieronder meer) alleen het vaststellende bestuursorgaan. Gelet op het zelfbindende karakter van een programma staat tegen vaststelling van een programma geen mogelijkheid open van bezwaar en beroep. Bestuursorganen die een programma vaststellen dienen echter wel zorg te dragen voor inspraak en voorbereiding conform afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.

Een programma bindt in bepaalde gevallen wel andere bestuursorganen. Zo moeten waterschappen bij vaststelling van een waterbeheerplan rekening houden met het regionale waterprogramma en bevat het natuurbeheerplan tevens vrijstelling van de vergunningplicht voor bepaalde activiteiten. Verder is het gemeentelijk rioleringsplan tevens een vrijstelling voor de lozingsvergunning voor gemeenten van waterschappen. Deze uitzonderingen op de zelfbindendheid brengen niet met zich dat de mogelijkheid van bezwaar en beroep hiertegen wel open staat.

Onverplichte programma’s.

Het staat een bestuursorgaan in beginsel vrij om naar behoefte programma’s op te stellen voor een bepaald onderdeel van de leefomgeving of bepaald gebied (artikel 3.3 Omgevingswet). De Omgevingswet geeft aan bestuursorganen een discretionaire bevoegdheid (”kan-bepaling”). Hierdoor kan het programma  tevens benut worden voor onderwerpen waarvoor geen nationale normering bestaat, zoals een lokaal doel als een gemeentelijk fietsactieplan. Voorts geeft de Omgevingswet expliciet aan dat burgemeester en wethouders onverplicht een programma kunnen opstellen dat ziet op een gemeentelijk rioleringsprogramma (artikel 3.13 Omgevingswet). Thans nog dient de gemeenteraad een gemeentelijk rioleringsprogramma op te stellen op grond van artikel 4.22 van de Wet milieubeheer. Deze bevoegdheid wordt aldus overgeheveld naar burgemeester en wethouders en is niet langer verplicht.

Verplichte programma’s.

In bepaalde gevallen moeten programma’s verplicht worden vastgesteld. De verplichting kan afkomstig zijn van (i) een achterliggende richtlijn van de Europese Unie, zoals de richtlijn voor omgevingsgeluid, grondwaterrichtlijn en kaderrichtlijn water (zie artikelen 3.5-3.8 Omgevingswet), of (ii) ontstaat door een (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde (artikel 3.9 Omgevingswet). Het bevoegd gezag heeft op grond van hoofdstuk 20 van de Omgevingswet een monitoringsplicht voor de vastgestelde omgevingswaarden. Op die wijze kan de onder (ii) bedoelde verplichting ingaan.

Uitvoering en monitoring

Maatregelen die in een programma staan vermeld om bepaalde (omgevings)doelen van het programma te bereiken, moeten worden uitgevoerd door het bestuursorgaan dat het programma heeft opgesteld, of het bestuursorgaan dat heeft ingestemd met het programma. De vertegenwoordigende organen (gemeenteraad, provinciale staten of de Tweede Kamer) dienen erop toe te zien of de uitvoerende bestuursorganen deze plicht vervullen. Voor verplichte programma’s is voorzien in een extra mogelijkheid; op grond van artikel 3.11 Omgevingswet kan daarvoor een algemene maatregel van bestuur worden opgesteld om te bepalen wanneer de in het verplichte programma opgenomen maatregelen operationeel moeten zijn en de wijze waarop de uitvoering van de maatregelen geschiedt.

Programma’s die zien op het bereiken van bepaalde omgevingswaarden of programma’s die een programmatische aanpak omvatten (hierover zal binnenkort een apart blogbericht verschijnen) moeten bovendien worden gemonitord (afdeling 20.1 Omgevingswet). Welk bestuursorgaan belast is met de monitoring is afhankelijk van de vraag welk bestuursorgaan daarvoor is aangewezen in de betrokken regels (zoals het omgevingsplan en  omgevingsverordening). Bij omgevingsplan, de omgevingsverordening of de algemene maatregel van bestuur tot aanwijzing van een programma met programmatische aanpak wordt de frequentie van de monitoring bepaald. Bij ministeriële regeling kan regels worden gesteld over de uitvoering van de monitoring (zoals de wijze van opslag van meetgegevens en de te gebruiken meetmethoden).

Het doel van de monitoring is om te (kunnen) bepalen of de omgevingswaarden of doelen van het programma worden bereikt. Indien dit niet het geval is, moet het programma worden aangepast op zodanige wijze dat het gewenste doel (alsnog) wordt bereikt binnen de beoogde termijn. In het geval waarin het uitvoerende bestuursorgaan dit nalaat, is het aan de vertegenwoordigende organen om de uitvoerende bestuursorganen daarop aan te spreken. Bij verplichte programma’s, programma’s met een programmatische aanpak of een gemeentelijk rioleringsplan kunnen andere bestuursorganen zo nodig in de plaats treden van het voor uitvoering verantwoordelijk bestuursorgaan.

Ter afronding

Het instrument van het programma is een waardevolle toevoeging in het omgevingsrecht; beleid wordt vertaald in concrete maatregelen en kan daarom leiden tot grotere slagvaardigheid van beleidsdoelen.

De programmatische aanpak, een bijzondere variant van het instrument programma, wordt binnenkort opwww.stibbeblog.nl meer in extenso behandeld. Houd daarvoor deze website in de gaten.

Dit is een blog in een serie over de Omgevingswet. Tot het einde van het jaar kunt u meer blogs over de Omgevingswet lezen op www.stibbeblog.nl. Een overzicht van alle blogberichten kunt u ook vinden opwww.pgomgevingswet.nl (onder documenten).

 

Related news

13.12.2018 BE law
Bushalte zonder vergunning en veranda zonder architect: valt uw project ook onder de nieuwe regels?

Articles - De Vlaamse Regering voert aanpassingen door aan de vrijgestelde handelingen, handelingen van openbaar belang, vergunningsplichtige functiewijzigingen en handelingen vrijgesteld van de medewerking van een architect. Onder meer wat betreft vrijstellingen en medewerking van een architect, wijzigt er toch wel wat.

Read more

Our website uses cookies: third party analytics cookies to best adapt our website to your needs & cookies to enable social media functionalities. For more information on the use of cookies, please check our Privacy and Cookie Policy. Please note that you can change your cookie opt-ins at any time via your browser settings.

Privacy – en cookieverklaring