Signaleringsblog week 28: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Hoewel niet voldaan is aan de gestelde subsidievoorwaarden, is (gebonden) subsidievaststellingsbesluit toch onevenwichtig 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 2 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3000) dat het gewijzigde subsidiebesluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, waarbij een verleende subsidie in het kader van de vaststelling alsnog op nihil is gesteld en het onterecht uitgekeerde bedrag werd teruggevorderd, voor de betrokkene in kwestie onevenwichtig uitpakt. Het in loondienst treden van een voorheen zelfstandig opererend medisch specialist had de minister aanvankelijk gesubsidieerd met een bedrag van € 100.000,-. Omdat de specialist vervolgens overstapte naar een nieuwe werkgever die niet onder de subsidievoorwaarden viel, kwam de minister achteraf terug van zijn besluit. De betrokken specialist voerde in beroep met succes aan dat het vaststellingsbesluit, waarbij de subsidie alsnog op nihil werd gesteld, voor hem onevenredig uitwerkt. De rechtbank had daartoe overwogen dat de minister zich weliswaar terecht op het standpunt had gesteld dat betrokkene met diens overstap naar een andere werkgever niet langer voldeed aan de gestelde subsidievoorwaarden, maar dat terugvordering van het volledige bedrag in dit geval niet passend is. Daarvoor achtte de rechtbank van belang (i) de relatief kleine overschrijding van de subsidieregels (als de overstap twee maanden had plaatsgevonden, zou de subsidie overeenkomstig het subsidieverleningsbesluit zijn vastgesteld), (ii) de lange duur van het dienstverband voorafgaande aan de overstap (namelijk vier jaar en drie maanden), (iii) de omstandigheid dat in gevallen met een (aanmerkelijk) korter dienstverband ook geen terugvordering plaatsvindt, (iv) dat betrokkene geen misbruik heeft gemaakt of heeft willen maken van de subsidie en (v) terugvordering van het volledige bedrag ook voor een natuurlijk persoon met een (ver) bovengemiddeld inkomen vermoedelijk veel geld is. 

De Afdeling overweegt dat de bestuursrechter per geval moet bepalen of een beroep op het evenredigheidsbeginsel strekt tot exceptieve toetsing van het betrokken algemeen verbindende voorschrift, tot rechtstreekse toetsing van het daarop gebaseerde besluit of tot beide (vgl. de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190). In geval van een gebonden bevoegdheid heeft op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift bovendien al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden, waarvan de uitkomst is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van een daarop gebaseerd besluit gegeven: het besluit volgt uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden, zonder dat daaraan een belangenafweging vooraf gaat. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in een voorliggend geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat het bestuursorgaan moet beoordelen of dergelijk bijzondere omstandigheden zich voordoen. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid: een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is. Naar het oordeel van de Afdeling vormt de manier waarop de rechtbank dit toetsingskader heeft toegepast geen reden om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. De rechtbank heeft volgens de Afdeling namelijk op basis van de hiervoor aangehaalde omstandigheden terecht geconcludeerd dat de nihilstelling van de subsidie in dit geval onevenwichtig is.

Vereniging heeft geen rechtstreeks betrokken belang bij besluit dat strekt tot uitvoeren beheermaatregelen natuurgebied 

In haar uitspraak van 2 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2977) oordeelt de Afdeling dat de vereniging die opkomt voor de belangen van melkveehouders niet als belanghebbende in de zin van art. 1:2 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) kan worden aangemerkt bij het besluit van Gedeputeerde Staten (“GS”) om opdracht te geven aan de provinciale Faunabeheereenheid tot het uitvoeren van beheermaatregelen. De Afdeling overweegt dat voor het antwoord op de vraag of de vereniging belanghebbende is bepalend is of zij krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden een algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken (vgl. de Afdelingsuitspraken van 15 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV5108 en ECLI:NL:RVS:2012:BV5109). De Afdeling stelt vast dat de vereniging blijkens haar statuten het sociaal-economisch belang van de melkveehouders in het algemeen behartigt en dat het bestreden besluit strekt tot het uitvoeren van beheermaatregelen, waaronder afschot van reeën ten behoeve van de openbare veiligheid (waaronder de verkeersveiligheid) en ter voorkoming en bestrijding van onnodig dierenleed. Daarmee is het besluit niet genomen met het oog op het voorkomen van schade aan gewassen of vee. Omdat de vereniging niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit besluit negatieve gevolgen heeft voor haar leden en evenmin dat haar collectieve belang door dit besluit rechtstreeks wordt geraakt, concludeert de Afdeling dat de vereniging geen belanghebbende als bedoeld in art. 1:2, eerste en derde lid, Awb is. De omstandigheid dat de vereniging als gesprekspartner van de provincie dan wel via de Faunabeheereenheid invloed tracht uit te oefenen op de besluitvorming over faunabeheer, maakt dit volgens de Afdeling niet anders. 

Begrenzing bevoegdheid tot matigen bestuurlijke boete wegens overschrijding redelijke termijn geldt ook in financieel-economisch bestuursrecht (waar hoge boetes aan de orde kunnen zijn) 

Met zijn uitspraak van 30 juni 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:353) bevestigt het CBb dat de bestuursrechter ook in het financieel-economisch bestuursrecht de matiging van een bestuurlijke boete wegens overschrijding van de redelijke termijn dient te maximeren op € 2.500,-,  indien de overschrijding ten hoogste 12 maanden bedraagt. Alleen bij een overschrijding met meer dan twaalf maanden mag de bestuursrechter - bij wijze van maatwerk - handelen naar bevind van zaken. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de boete die de Stichting Autoriteit Financiële Markten (“AFM”) had opgelegd aan een beleggingsonderneming wegens het niet correct naleven van de meldplicht van ongebruikelijke transacties (art. 16 Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, Wwft). In hoger beroep betoogt de AFM onder meer dat de rechtbank de boete weliswaar terecht heeft gematigd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn, maar daarbij niet had mogen afwijken van de gebruikelijke maximering van € 2.500,- in geval van overschrijding tot een jaar. Het CBb overweegt dat in bestuurlijke boetezaken geldt dat de redelijke termijn is overschreden als de bezwaar- en beroepsfase langer dan twee jaar heeft geduurd, tenzij bijzondere omstandigheden een langere termijn rechtvaardigen. De termijn vangt aan op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een boete wordt opgelegd. Volgens het CBb is in dit geval de redelijke termijn overschreden met meer dan zes maanden, maar minder dan twaalf maanden; niet gebleken is van bijzondere omstandigheden die een verlenging van die termijn rechtvaardigen. In dergelijke gevallen vermindert de bestuursrechter de boete met 10% met een maximum van € 2.500,- (vgl. de CBb-uitspraak van 30 april 2024, ECLI:NL:CBB:2024:316). Matiging van een boete wegens overschrijding van de redelijke termijn is volgens het CBb een vorm van immateriële schadevergoeding wegens ondervonden spanning en frustratie als gevolg van de lange duur van de procedure. In de wijze waarop de hoogste bestuursrechters die matiging hebben vormgegeven, ligt besloten dat de hoogte van de matiging enigszins meebeweegt met de hoogte van de boete, maar bij een overschrijding tot één jaar zijn grens vindt in het maximumbedrag van € 2.500,- waarmee de ondervonden spanning en frustratie wordt geacht afdoende te zijn gecompenseerd. Hoewel het CBb onderkent – zoals ook de rechtbank heeft gedaan – dat in de rechtspraak niet altijd (kenbaar) eenduidig is omgegaan met de maximering van de matiging van in het bijzonder hoge boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn, vormt dit naar het oordeel van het CBb geen reden om dit uitgangspunt af te wijken. De omstandigheid dat het in het financieel-economische bestuursrecht kan gaan om hoge boetebedragen is daarvoor op zichzelf onvoldoende reden, omdat de matiging slechts ziet op (en daarmee niet verder hoeft te gaan dan) de compensatie voor ondervonden spanning en frustratie. Het CBb concludeert dat de rechtbank de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn ten onrechte heeft gemaximeerd tot € 50.000,- en de matiging had moeten beperken tot € 2.500,-. 

Het pas ter zitting in hoger beroep aanbieden om het gevorderde schadebedrag alsnog aannemelijk te maken is in strijd met goede procesorde  

Uit de Afdelingsuitspraak van 2 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2971) volgt dat voor het kunnen doorlopen van de verzoekschriftprocedure van art. 8:88 Awb de verzoeker om schadevergoeding niet alleen het bestaan en de omvang van de beweerdelijk geleden schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk moet maken, maar dit bovendien tijdig dient te doen. Omdat de verzoekers om schadevergoeding hun beweerdelijk geleden schade als gevolg van het niet tijdig herroepen van een last onder dwangsom niet op tijd inzichtelijk hebben gemaakt, heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding terecht afgewezen. Verzoekers zijn mede-eigenaren van een pand dat bestaat uit een parterrewoning en een bovenwoning. Nadat de bovenwoning zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning bouwkundig was gesplitst in twee woningen, had het college aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd. Verzoekers stellen schade te hebben geleden - bestaande uit onder meer de kosten voor ingewonnen juridisch en ander deskundig advies - in een civielrechtelijke geschil met één van de kopers van de gesplitste  woningen vanwege het na legalisatie van de splitsing niet tijdig intrekken van de eerder opgelegde (en in bezwaar gehandhaafde) last onder dwangsom. De Afdeling overweegt dat het volgens vaste rechtspraak aan de verzoeker om schadevergoeding is om de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken (vgl. de Afdelingsuitspraak van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1166). De Afdeling stelt vast dat verzoekers hun schade zonder onderliggende gegevens uiteen hebben gezet in een Excel-bestand. Volgens de Afdeling is zonder onderliggende facturen en toelichting daarop niet inzichtelijk en niet duidelijk waarom, door wie en in welke periode de opgevoerde kosten zijn gemaakt. De Afdeling stelt vast dat verzoekers eerder is gewezen op dit gebrek waaraan zij, in weerwil van hun aangekondigde voornemen, alsnog geen opvolging hebben gegeven. Pas ter zitting hebben verzoekers aangeboden de gestelde schade alsnog van een deugdelijke onderbouwing te voorzien. Naar het oordeel van de Afdeling is dit in dit stadium van de procedure in strijd met de goede procesorde, omdat dit tot een onredelijke vertraging van de procedure zou leiden en er geen reden is waarom verzoekers die stukken niet eerder hebben kunnen aanleveren. Omdat verzoekers niet hebben voldaan aan hun bewijslast, komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijk beoordeling van het schadeverzoek. 

Scouting handelt niet onrechtmatig door haardblokken te gebruiken als brandstof voor kampvuren 

De Rechtbank Den Haag oordeelt in zijn uitspraak van 13 juni 2025 (ECLI:NL:RBDHA:2025:10818) dat het college van burgemeester en wethouders het verzoek om handhavend optreden tegen het in de open lucht stoken van vuur op een scoutingterrein terecht heeft afgewezen, aangezien met het verbranden van daarvoor gebruikte haardblokken geen sprake is van een overtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer (“Abm”). In beroep voeren de omwonenden die hadden verzocht om handhaving onder meer aan dat het hout dat de scoutingverenigingen stoken als afvalstof moet worden aangemerkt, zodat de scouting handelt in strijd met het in art. 2.14a Abm neergelegde verbod om afvalstoffen (in de zin van art. 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer) te verbranden. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat het begrip ‘afvalstoffen’ moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie van de Europese Unie (“Hof”) over dit begrip gevormde jurisprudentie. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Bij de beantwoording van die vraag zijn vooral het gedrag en de intentie van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden ‘zich ontdoen van’ relevant. In dit verband verdient volgens het Hof bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 20 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3328 en de daarin genoemde jurisprudentie van het Hof). Uit de rapportages van de toezichthouders blijkt volgens de rechtbank dat zij hebben geconstateerd dat de scoutingverenigingen uitsluitend haardblokken afkomstig van een bouwmarkt hebben verbrand. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich, gelet op de concrete omstandigheden van het geval, op het standpunt mogen stellen dat de haardblokken niet zijn aan te merken als afvalstoffen. Daarbij betrekt de rechtbank dat de haardblokken als product worden verkocht in bouwmarkten en welbewust met dit doel zijn geproduceerd. Voor de oorspronkelijke houders was het hout dus geen last waarvan zij zich hebben willen ontdoen, maar had het nog een nut. Zij konden het hout immers onder economisch gunstige omstandigheden verhandelen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4130). Omdat de gebruikte haardblokken niet als afvalstof moeten worden aangemerkt, concludeert de rechtbank dat van een overtreding van het verbod van art. 2.14a, eerste lid, Abm geen sprake is. 

Fysieke wegversmalling is geen verkeersmaatregel waartegen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat 

In zijn uitspraak van 26 mei 2025 oordeelt de voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant van (ECLI:NL:RBOBR:2025:2952) dat een wegversmalling geen zelfstandig appellabel verkeersbesluit is en evenmin via de band van het verkeersbesluit dat strekt tot het plaatsen van verkeersborden ter discussie kan worden gesteld. Met het instellen van een nieuwe voorrangsregeling bij een kindcentrum en het treffen van een aantal fysieke verkeersmaatregelen, waaronder een wegversmalling, wil het college de verkeersveiligheid voor voetgangers verbeteren. Voor het plaatsen van de verkeersborden heeft het college een verkeersbesluit genomen. In geschil is onder meer of bij de bestuursrechter kan worden opgekomen tegen de beoogde wegversmalling. De voorzieningenrechter leidt uit de wetsgeschiedenis van (het via amendement toegevoegde) art. 15, tweede lid, Wegenverkeerswet 1994 (“WVW”) af dat de wetgever een weloverwogen en expliciete keuze heeft gemaakt om bestuursrechtelijke rechtsbescherming te bieden tegen een beperkt aantal – en met zoveel woorden in de wet genoemde – verkeersmaatregelen. Omdat de gewraakte wegversmalling niet zo’n maatregel is, kan de verzoeker om voorlopige voorzieningen deze niet over de band van het verkeersbesluit tot plaatsing van verkeersborden bestuursrechtelijk aanvechten; dat zou indruisen tegen de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever om voor dit soort maatregelen géén bestuursrechtelijke rechtsbescherming open te stellen. De voorzieningenrechter concludeert dat de wegversmalling, hoe ingrijpend die ook is, moet worden aangemerkt als een feitelijke handeling zonder rechtsgevolg waartegen niet bestuursrechtelijk kan worden opgekomen. Voor zover de verzoeker zou menen dat de gemeente met het aanbrengen van de wegversmalling jegens hem onrechtmatig handelt, zal hij zich volgens de voorzieningenrechter tot de civiele rechter moeten wenden.

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Internetconsultatie wetsvoorstel invoering constitutionele toetsing 

Vanaf 4 augustus 2025 doorloopt het wetsvoorstel tot Wijziging van de Grondwet ter invoering van de rechterlijke bevoegdheid om wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet te toetsen en de toevoeging van een bepaling inzake beperkingen van grondrechten een internetconsultatieronde. Het wetsvoorstel voorziet in gedeeltelijke opheffing van het grondwettelijke toetsingsverbod en voorziet in een bevoegdheid voor de rechter om wetten te toetsen aan de klassieke grondrechten uit hoofdstuk 1 Grondwet. Daarnaast introduceert het voorstel een aanvullende algemene beperkingsclausule, waarin inhoudelijke vereisten zijn opgenomen voor de beperking van grondrechten. Het doel van dit voorstel is om de rechtsbescherming van burgers te versterken en de grondwettelijke cultuur te bevorderen. Tot en met 29 augustus 2025 kan een ieder reageren op de consultatiedocumenten. 

Geactualiseerde AERIUS 2025 doorloopt internetconsultatieronde 

Vanaf 7 juli 2025 is de Regeling van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur van DATUM, nr. WJZ/98549805, tot wijziging van de Omgevingsregeling in verband met jaarlijkse update van de AERIUS-applicaties (AERIUS 2025) vrijgegeven voor internetconsultatie. AERIUS Calculator is het verplichte rekeninstrument voor de vaststelling of een project dat niet direct verband houdt met (of nodig is voor) het beheer van een Natura 2000-gebied, afzonderlijk of in combinatie met plannen of andere projecten, significante gevolgen kan hebben voor dat gebied vanwege de stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelige habitat. Deze regeling tot wijziging van de Omgevingsregeling introduceert versie 2025 van de AERIUS-applicaties Calculator, Register en Monitor, waarin naast enkele functionele wijzigingen de emissiefactoren, achtergrondgegevens en de gegevens over stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden zijn geactualiseerd. Belangstellenden kunnen tot en met 5 augustus 2025 reageren op de consultatiedocumenten. 

Concept wetsvoorstel gegevensvergaring openbare orde

Vanaf 4 juli 2025 doorloopt het concept wetsvoorstel Regels over gegevensvergaring voor de handhaving van de openbare orde (Wet gegevensvergaring openbare orde) een internetconsultatieronde. Het wetsvoorstel strekt ertoe de informatiepositie van de burgemeester en de politie in geval van een ernstige verstoring van de openbare orde of een dreigende ernstige verstoring te verbeteren, zodat een dergelijke verstoring kan worden voorkomen, belet of beëindigd. Het voorstel introduceert daartoe twee bevoegdheden voor de burgemeester waarmee de politie, in aanvulling op hetgeen mogelijk is op grond van art. 3 Politiewet 2012, onder zijn gezag persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen kan vergaren over een (dreigende) ernstige verstoring van de openbare orde. Tot en met 12 september 2025 is het mogelijk om te reageren op de consultatiedocumenten. 

Europese Commissie presenteert nieuw staatssteunraamwerk voor het bereiken van een schone industrie

De Europese Commissie heeft op 25 juni 2025 het nieuwe staatssteunkader ter ondersteuning van de Clean Industrial Deal (Clean Industrial State Aid Framework, afgekort Cisaf) op 25 juni 2025 vastgesteld. De bedoeling van het nieuwe staatssteunkader is erop gericht om maatregelen in het kader van de energietransitie en het koolstofvrij maken van de Europese industrie versneld te kunnen uitvoeren. Het staatssteunkader bepaalt onder welke voorwaarden de lidstaten in overeenstemming met de EU-staatssteunregels steun kunnen verlenen voor bepaalde investeringen en doelstellingen. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.