Voorstel versimpeling milieuregels: energiesector van het stikstofslot?

Achtergrond van de voorstellen

De energietransitie verloopt niet (zo snel) als gehoopt. Door lange juridische procedures laten onherroepelijke toestemmingen voor de realisatie van (duurzame) energie-infrastructuur vaak jaren op zich wachten. Een belangrijke vraag die daarom speelt in de praktijk is hoe deze procedures kunnen worden bespoedigd.

Een mogelijke oorzaak van de vertragingen zijn de natuur- en milieuonderzoeken die aan de toestemmingsverlening voor (energie-)projecten ten grondslag moeten liggen. Voorbeelden zijn onder meer de verplichting tot het opstellen van een milieueffectenrapportage en een passende beoordeling voor projecten met mogelijk significante stikstofeffecten. 

Niet alleen procedureel – het opstellen van deze onderzoeken kan veel tijd kosten – maar ook inhoudelijk kunnen de natuur- en milieuonderzoeken leiden tot vertraging. Vooral de stikstofdepositie die vrijkomt bij de bouw van nieuwe energie-infrastructuur vormt in dit kader een groot obstakel. Door de overschrijding van kritische depositiewaardes is op veel plekken simpelweg geen ruimte voor (tijdelijk) méér stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Zie hierover uitgebreid ons blog: Nederland verder op slot? Raad van State beperkt intern salderen van stikstofemissies | Stibbe; en onze kritische reflectie daarop: Een herbezinning op het additionaliteitsvereiste | Stibbe.

Voor veel projecten is het op dit moment dus lastig, of in ieder geval tijdrovend, om te voldoen aan natuurregelgeving (al dan niet via een natuurvergunning). Dat pakt niet alleen negatief uit voor initiatiefnemers, maar ook voor de natuur zelf. De uitbouw van de energie-infrastructuur is immers noodzakelijk voor het toevoegen van nieuwe hernieuwbare energiebronnen aan het netwerk en de elektrificatie en verduurzaming van de industrie en het verkeer. Hierdoor zullen dergelijke projecten, ondanks een kortstondige toename van de stikstofdepositie in de bouwfase, op de lange termijn vrijwel altijd een grotere en bovendien permanente daling van de stikstofdepositie opleveren. Ook draagt de realisatie van energieprojecten bij aan het bereiken van de Nederlandse en Europese klimaatdoelstellingen, waardoor de natuur ook op andere vlakken wordt geholpen.

Wat stelt de Europese Commissie voor? 

Als reactie hierop heeft de Europese Commissie (Commissie) op woensdag 10 december 2025 het achtste omnibusvoorstel gepresenteerd, bestaande uit zes wetsvoorstellen gericht op verschillende sectoren. Daarnaast heeft de Europese Commissie als onderdeel van het European Grids Package and Energy Highways initiative twee wijzigingsvoorstellen van bestaande regelgeving over de bouw van energie-infrastructuur voorgesteld. 

De achtste omnibus voor de verlaging van administratieve lasten in Europese milieuregelgeving bestaat uit de volgende voorstellen: 

• Een wijziging van de Batterijverordening (2023/1542) en de Verordening betreffende de rapportage van milieugegevens van industriële installaties (2024/1244, de IEP-verordening, waarover wij eerder schreven in dit blog);
• Een verordening die zal leiden tot uitstel van de inwerkingtreding van regels over de aanwijzing van een gemachtigde voor de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor batterijen en verpakkingsmateriaal;
• Een richtlijn die zal leiden tot uitstel van de inwerkingtreding van regels betreffende de aanwijzing van een gemachtigde voor de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor afval, elektr(on)ische apparaten en wegwerpplastic;
• Een Verordening betreffende de versnelling van milieuonderzoeken;
• Een wijziging van de Richtlijn betreffende het opzetten van infrastructuur voor ruimtelijke informatie (2007/2, de INSPIRE-richtlijn);
• Een Richtlijn betreffende de versimpeling van bepaalde eisen en verlichting van administratieve lasten.

Daarnaast heeft de Commissie zoals gezegd twee voorstellen gedaan om de Europese energie-infrastructuur te moderniseren: 

• Wijziging van de derde versie van de Richtlijn hernieuwbare energie (2018/2001, de REDIII), de Richtlijn betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (2019/944, de Elektriciteitsrichtlijn) en de Richtlijn betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markten voor hernieuwbaar gas, aardgas en waterstof (2024/1788, de Gasrichtlijn) om vergunningverleningsprocedures te versnellen;
• Wijziging van de Verordening inzake trans-Europese energienetwerken (2022/869, de TEN-E-Verordening).

Een groot aantal van de wijzigingen is procedureel van aard: geharmoniseerde termijnen, één digitaal loket en gestroomlijnde procedures voor verschillende milieuonderzoeken. De betekenis van deze regels voor de Nederlandse praktijk is echter beperkt nu hier bijvoorbeeld al wordt gewerkt met het digitale omgevingsloket en relatief korte termijnen. Onze bespreking hieronder is daarom beperkt tot de twee meest markante wijzigingen.

Stikstofemissies van energie-infrastructuur uitgezonderd van de passende beoordeling

Misschien wel de belangrijkste wijziging is opgenomen in het wijzigingsvoorstel van de Elektriciteitsrichtlijn. Mede op aandringen van Nederland zal daarin namelijk een vermoeden worden opgenomen dat de bouw en het gebruik van infrastructuur voor de transmissie en distributie van energie leidt tot een langetermijndaling van de stikstofuitstoot (art. 8, elfde lid van het wijzigingsvoorstel). Om die reden zal het voor dergelijke projecten niet langer nodig zijn om de gevolgen van de stikstofuitstoot die vrijkomt bij de bouw in een passende beoordeling te betrekken. Dit zou een oplossing kunnen bieden voor het eerder beschreven probleem: de bouw van energie-infrastructuur wordt vertraagd of gaat in het ergste geval niet door vanwege een kortstondige toename van de stikstofdepositie, ondanks dat dit op de lange termijn per saldo leidt tot een daling van de stikstofdepositie. 

Tegelijkertijd zij opgemerkt dat dit geen panacee is. Zo zullen een voortoets en eventueel een passende beoordeling nog steeds moeten worden uitgevoerd ten aanzien van andere gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden (denk aan: trillingen, waterkwaliteit etc.). Wel bevat het voorstel ook een beperking van de toetsingsomvang. Bij de wijziging/modernisering van bestaande energie-infrastructuur zijn alleen de gevolgen van de wijziging – en niet ook de ongewijzigde onderdelen – MER- en passend beoordelingsplichtig (art. 8, twaalfde lid). Dit is anders dan de lijn die de Afdeling in de Rendac-uitspraak volgt (zie opnieuw Nederland verder op slot? Raad van State beperkt intern salderen van stikstofemissies | Stibbe).

Gevolgen voor de praktijk

Al met al is de verwachting daarom dat dit voorstel tot een aanzienlijke verlichting van de druk op de vergunningverlening voor projecten over energie-infrastructuur zal leiden. De eerste reacties zijn dan ook positief (FD: “Voorzichtig optimisme over Europees voorstel versoepeling stikstofregels”). Niet alleen hoeven stikstofemissies niet langer in een passende beoordeling te worden betrokken, maar ook zullen alleen de nieuwe milieueffecten ten opzichte van de bestaande situatie hoeven te worden beoordeeld. 

Wij willen er hierbij op wijzen dat ook op dit moment al ruimte lijkt te bestaan om verduurzamingsprojecten die leiden tot een kortstondige toename van de stikstofdepositie, maar uiteindelijk bijdragen aan een permanente daling van de stikstofdepositie, zonder natuurvergunning uit te rollen. Die mogelijkheid is bovendien niet, zoals in dit voorstel, beperkt tot de aanleg van energie-infrastructuur, maar kan ook bij andere verduurzamingsmaatregelen worden toegepast. Vereist is dat het project door het bevoegd gezag als beheermaatregel wordt aangewezen. Lees daarover ons eerdere blog over het voorstel van de regering om verduurzamingsmaatregelen (natuur-)vergunningvrij te maken.

Een beperking van de omvang van het projectbegrip

Op grond van artikel 1 is het voorstel tot een Verordening betreffende de versnelling van milieuonderzoeken van toepassing op milieuonderzoeken van plannen, programma’s en projecten binnen de reikwijdte van de Kaderrichtlijnwater (2000/60), SMB-richtlijn (2001/42), Vogelrichtlijn (2009/147), MER-richtlijn (2011/92) en de Habitatrichtlijn (1992/43). Voor de definities van begrippen wordt aangesloten bij de SMB- en MER-richtlijn (artikel 2). Naast een groot aantal procedurele wijzigingen, is in artikel 5 een bepaling over de omvang van het projectbegrip opgenomen.

Uit die bepaling volgt dat wijzigingen en uitbreidingen van bestaande projecten moeten worden gescreend op mogelijk significante gevolgen voor het milieu. Een milieuonderzoek hoeft echter alleen te worden verricht wanneer de wijziging of uitbreiding bestaat uit grote werken die risico’s voor het milieu vertegenwoordigen gelijk aan of groter dan het originele project. 

De toelichting op deze bepaling is uitermate beperkt, maar de gevolgen lijken verstrekkend. De bepaling suggereert dat de MER-(beoordelings-)plicht bij wijzigingen aan en uitbreidingen van projecten wordt beperkt tot gevallen waarin de gevolgen van de wijziging op zichzelf beschouwd de gevolgen van het bestaande project overstijgen. Tegelijk wijzen wij op overweging 13 van de considerans, waarin is opgenomen dat de Verordening niet beoogt wijzigingen aan te brengen aan de criteria waaronder milieuonderzoeken vereist zijn. 

Ook is de vraag is of hetzelfde geldt voor de beoordeling van projecten in de zin van de Habitatrichtlijn. Enerzijds duidt artikel 1 van het voorstel erop dat dit wel het geval is. In overweging 9 uit de considerans wordt daarnaast geschreven dat het begrip “milieuonderzoeken” uit de verordening ziet op alle relevante milieubeoordelingen onder het Unierecht. Anderzijds wordt voor de begripsbepaling in de Verordening aangesloten bij de SMB- en MER-richtlijn. In dat kader is van belang dat het Hof van Justitie in 2018 nadrukkelijk heeft bepaald dat het projectbegrip uit de Habitatrichtlijn breder moet worden uitgelegd dan het projectbegrip uit de MER-richtlijn (vergelijk het Kokkelvisserij-arrest, ECLI:EU:C:2004:482, punt 21-29 met het PAS-arrest, ECLI:EU:C:2018:882, punt 66). Mocht het doel van dit wijzigingsartikel zijn om op die lijn in de jurisprudentie terug te komen, dan zullen de gevolgen daarvan aanzienlijk zijn. Wij hopen daarom dat deze onduidelijkheid in het vervolg van het wetgevingsproces wordt opgehelderd. 

Een blik vooruit

De Commissie schrijft dat de voorstellen nu bij het Europese Parlement en de Raad van de Europese Unie zullen worden ingediend. Daar zullen ze worden behandeld volgens de gewone wetgevingsprocedure. Dat betekent dat zowel de lidstaten als het parlement moeten instemmen met de voorstellen voordat ze in werking kunnen treden. Gezien de grote verschillen in doorlooptijden is niet te zeggen wanneer de voorstellen geldend recht zullen worden.

Hoewel de voorstellen tegen die tijd mogelijk enige verlichting voor de Nederlandse praktijk kunnen opleveren, lijken de voorstellen in hun geheel genomen van beperkte betekenis. Tegen de achtergrond van de opmerkingen van de Vice-President van de Commissie, Teresa Ribera, bij de presentatie van de voorstellen mag dat niet verbazen. Zij merkte op: “Vandaag presenteren we een voorstel voor de gerichte versimpeling van onze milieuregelgeving. (…) De Omnibus wijzigt de vlaggenschipwetgeving op milieugebied, zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn, de Natuurherstelverordening, en de Richtlijn stedelijk afvalwater, niet.” Een (ingrijpende) inhoudelijke wijziging van het bestaande Europese milieurechtelijke kader was met deze voorstellen dus ook niet beoogd. 

Vanaf volgend jaar ligt dat mogelijk anders. In een van haar communicaties bij de voorstellen schrijft de Commissie namelijk het volgende: “De Commissie zal de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in 2026 aan een stresstest onderwerpen, rekening houdend met klimaatverandering, voedselzekerheid, concurrentievermogen, veerkracht, de zich ontwikkelende jurisprudentie en de behoefte aan rechtszekerheid en andere ontwikkelingen, en zal richtsnoeren presenteren om de uitvoering te vergemakkelijken, ook met betrekking tot roofdieren”. Wij kijken daarom met veel interesse uit naar wat 2026 ons op het gebied van Europees milieurecht zal brengen en zullen u daarover blijven informeren.