Stikstof en verduurzamingsactiviteiten: wordt verduurzamen binnenkort vergunningvrij?

Waarom komt het kabinet met dit voorstel?

Voor veel bedrijven is innoveren op dit moment lastig door stikstofregels. Voor aanpassingen aan (bedrijfs-)activiteiten die stikstof uitstoten is veelal een natuurvergunning vereist en bevoegde gezagen zijn huiverig om die te verlenen. De problemen zijn versterkt door de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909). Sinds die uitspraken is intern salderen (het verrekenen van de stikstofdepositie voor en na wijziging) alleen nog mogelijk als aan het zogenaamde additionaliteitsvereiste is voldaan (zie onze blogposts over de 18 december-uitspraken (Nederland verder op slot? Raad van State beperkt intern salderen van stikstofemissies | Stibbe) en onze kritische reflectie daarop (Een herbezinning op het additionaliteitsvereiste | Stibbe). Dat is gezien de slechte staat van Nederlandse Natura 2000-gebieden meestal niet mogelijk. Dat pakt niet alleen slecht uit voor ondernemers, maar soms onbedoeld ook voor de natuur. Verduurzamingsprojecten die per saldo leiden tot een daling van de stikstofdepositie kunnen namelijk in bepaalde gevallen moeilijk doorgang vinden omdat bevoegde gezagen geen omgevingsvergunningen voor Natura 2000-activiteiten verlenen. Met het voorstel is beoogd daar verandering in te brengen.

Het voorstel in het kort

De regering wil met de ontwerp-AMvB verduidelijken dat verduurzamingsactiviteiten die stikstof uitstoten worden uitgezonderd van de omgevingsvergunningplicht voor Natura 2000-activiteiten (artikel 5.1, lid 1 Omgevingswet (Ow)). Concreet stelt de regering voor om in artikel 11.16 Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) een nieuwe uitzonderingen op die vergunningplicht op te nemen. Vrijgesteld van de vergunningplicht zijn dan activiteiten die aan de volgende vier cumulatieve vereisten voldoen (de uitzonderingscriteria):

• De maatregelen leiden tot een vermindering van de stikstofemissie door een wijziging van een bestaande activiteit, mits deze wijziging niet leidt tot een activiteit die naar zijn aard verschilt (in het huidige voorstel wordt uitgegaan van een minimale emissiereductie van 30%, maar dat kan nog wijzigen na een ecologische beoordeling);
• De maatregelen leiden niet tot uitbreiding van de omvang van die bestaande activiteit, voor zover deze omvang relevant is voor de stikstofemissie;
• De maatregelen hebben niet op andere wijze dan door stikstofdepositie, significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden;  
• Voor zover sprake is van een tijdelijke toename van stikstofemissie in de realisatiefase, moet daarna een permanente daling plaatsvinden. De tijdelijke toename mag niet langer duren dan een bepaalde periode en niet groter mag zijn dan een bepaalde factor van de emissiereductie na realisatie (in het huidige voorstel wordt uitgegaan van een maximale stijging van de stikstofemissie gedurende een periode van 3 jaar en met een factor 5, maar ook dit kan nog wijzigen na een ecologische beoordeling).

Dit betekent dat verduurzamingsmaatregelen die gericht zijn op een permanente daling van de stikstofemissie op de langere termijn zonder vergunning gerealiseerd kunnen worden, ook al leiden die maatregelen op korte termijn wel tot een beperkte stijging van de stikstofemissie. Wanneer bijvoorbeeld een verbouwing nodig is om verduurzaming te bereiken en die verbouwing stikstofemissies meebrengt, kan die activiteit op basis van de ontwerp-AMvB toch een vergunningvrije verduurzamingsactiviteit zijn. 

Verder is een maatregel alleen een verduurzamingmaatregel wanneer de aard van de activiteit niet wijzigt. De regering geeft als voorbeeld dat wanneer een veehouder een stal verandert in een caravanstandplaats, de aard wijzigt en het dus geen verduurzamingsactiviteit kan zijn. Dat is anders als een veehouder een luchtwasser installeert en de stal verder hetzelfde laat. In dat geval kan de wijziging wel vergunningvrij worden omdat de aard van de veehouderij niet wijzigt. Wij denken dat voor andere bedrijven ook zal gelden dat de aard alleen wijzigt als het bedrijf na verduurzaming echt iets anders gaat doen. Als een fabriek wordt omgebouwd om daarna schoner hetzelfde product te produceren zal in het algemeen aan dit criterium voldaan zijn. De vrijstelling geldt niet wanneer verduurzamingsmaatregelen gepaard gaan met een uitbreiding van de activiteit. Het is dus niet de bedoeling dat vergunningvrij intern salderen mogelijk wordt gemaakt, althans, niet voor activiteiten na de realisatiefase. Alleen wanneer het de stikstofreductie als gevolg van de verduurzamingsmaatregel na de realisatiefase geheel ten goede komt aan de natuur, kan die vergunningvrij worden op basis van dit ontwerp-AMVB. 

Wanneer worden verduurzamingsmaatregelen vrijgesteld van de natuurvergunningplicht?

Het voorstel is pas net in consultatie geweest en het kan dus nog even duren voordat het voorstel in werking zal treden. Eerst zal de Raad van State advies geven over het ontwerp-AMvB en daarna zal het worden voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer (art. 23.5 Ow). Dat betekent echter niet dat verduurzamingsmaatregelen tot die tijd altijd vergunningplichtig zijn. Hoe zit dat?

Met deze ontwerp-AMvB wil de regering wil de regering ‘verduidelijken’ voor welke verduurzamingsactiviteiten nu ook al geen passende beoordeling en natuurvergunningplicht geldt. Met andere woorden: ook zonder deze ontwerp-AMvB kunnen bepaalde verduurzamingsactiviteiten al natuurvergunningvrij zijn. 

De vergunningplicht geldt namelijk alleen voor ‘Natura 2000-activiteiten’ (artikel 5.1, lid 1 onder e Ow). De definitie van een Natura 2000-activiteit is een activiteit, inhoudende het realiseren van een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Hieruit volgt dat beheermaatregelen op dit moment sowieso al uitgesloten zijn van de natuurvergunningplicht. Beheermaatregelen zijn in eerste instantie maatregelen die zijn opgenomen in een beheerplan. De Afdeling heeft bevestigd dat echter ook maatregelen die niet in een beheerplan staan beheermaatregelen kunnen zijn. Dat kan het geval zijn wanneer het (hoofd)doel en de feitelijke gevolgen van de maatregel gericht zijn op het behalen van instandhoudingsdoelstellingen en het voorkomen van verslechtering van de natuur (ECLI:NL:RVS:2025:2198). Het is volgens de Afdeling in eerste instantie aan het bevoegd gezag om te beoordelen of bepaalde maatregelen beheermaatregelen zijn.

In een groot gedeelte van de Natura 2000-gebieden in Nederland is een daling van de stikstofdepositie nodig om de instandhoudingsdoelstellingen te halen en verslechtering van de natuur te voorkomen (ECLI:NL:RBDHA:2025:578). Voor het beheer van de Natura 2000-gebieden is nodig dat er maatregelen worden getroffen die zorgen voor die daling. Daar volgt uit dat maatregelen waarvan het hoofddoel is om stikstofemissie en -depositie te verlagen en dat ook feitelijk als gevolg hebben, door bevoegde gezagen als beheermaatregelen kunnen worden aangemerkt. Wanneer dat gebeurt zijn die beheermaatregelen ook nu – zonder dit voorstel – al natuurvergunningvrij.

Bovendien menen wij dat er ook gevallen zijn waarbij de verduurzaming niet zorgt voor een wijziging van een project, waardoor er alleen daarom al geen vergunningplicht bestaat. Dat is het geval bij ‘voortzetting van één-en-hetzelfde project’. Daarvan is sprake als er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit continuïteit en identiteit bestaat, met name gelet op de aard van de activiteiten, de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd (HvJ EU 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864 (AquaPri)). Een vervanging van een stookinstallatie door dezelfde installatie in een technisch verbeterde, schonere uitvoering valt naar onze mening onder een dergelijke voortzetting en zal daarom niet vergunningplichtig zijn. De Afdeling heeft zich hier nog niet expliciet over uitgesproken. Het toepassen van een ander luchtwassysteem in combinatie met een andere verdeling van kippen over stallen wordt door de Afdeling wel gezien als een wijziging van een project (ABRvS 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3389).

Wat betekent deze ontwerp-AMvB vergunningvrije verduurzamingsmaatregelen voor de rechtsprakijk?

Door verduurzamingsactiviteiten categorisch aan te wijzen als beheermaatregel wordt duidelijk dat voor al deze maatregelen geen vergunningplicht meer zou gelden. Daardoor hoeven bestuursorganen niet per geval te beoordelen of voor een verduurzamingsmaatregel wel of niet een beheermaatregel is, gelet op het hoofddoel en de feitelijke gevolgen voor instandhoudingsdoelstellingen en voorkoming van verslechtering. De ontwerp-AMvB biedt dus verduidelijking voor bedrijven die willen verduurzamen maar daaraan niet toekomen door stikstofregels. 

Wij kunnen echter de keuze van de regering voor deze vorm, namelijk door een wijziging van artikel 11.16 Bal, niet helemaal volgen. Zoals hierboven aangegeven, zijn beheermaatregelen vergunningvrij omdat zij niet onder de definitie van een Natura 2000-activiteit vallen. In artikel 11.16 Bal worden specifieke Natura 2000-activiteiten vrijgesteld van de vergunningplicht. Wanneer een verduurzamingsmaatregel als beheermaatregel wordt aangemerkt, komt men niet toe aan de vraag of een activiteit als vergunningvrije Natura 2000-activiteit geldt: het is immers geen Natura 2000-activiteit. 

Een logischer alternatief zou wat ons betreft een aanpassing van de definitie van ‘Natura 2000-activiteit’ in bijlage 1 van de Omgevingswet zijn. In aanvulling op wat er nu al in de wet staat, zou kunnen worden opgenomen dat onder beheermaatregelen in ieder geval de verduurzamingsmaatregelen worden verstaan die voldoen aan de vier uitzonderingscriteria van het voorstel. Een nadeel van die route is uiteraard wel dat de wet gewijzigd zou moeten worden en het daarom langer zou duren. Maar op die manier  zouden niet alleen de doelstellingen van het voorstel bereikt kunnen worden, maar zou ook de systematiek van de Omgevingswet intact blijven en dat lijkt ons een voordeel. 

Deze bijdrage is mede geschreven door Menno Scheurwater tijdens zijn student-stage bij Stibbe.