Beperking geldigheidsduur schaarse vergunningen voor laadpalen langs rijkswegen in strijd met de Dienstenwet

Aangezien de Afdeling in beide uitspraken tot dezelfde conclusie komt, bespreken wij in deze blog de uitspraak van ECLI:NL:RVS:2025:5716.

Feiten

Bij besluit van 14 februari 2023, gewijzigd bij besluit van 11 juli 2023, heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat (“de Minister”) aan Fastned een vergunning verleend op grond van artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (“Wbr”) voor het realiseren en exploiteren van energielaadpunten als basisvoorziening op verzorgingsplaats Haarrijn langs de rijksweg A2. De Wbr is per 1 januari 2024 opgegaan in de Omgevingswet (“Ow”). Aangezien de vergunningaanvraag van Fastned dateert van vóór de inwerkingtreding van de Ow, is de Wbr op deze zaak van toepassing gebleven.

Op verzorgingsplaats Haarrijn is reeds een basisvoorziening van laadpalen vergund en gerealiseerd, waarvan de looptijd eindigt op 24 september 2028. De Minister heeft de Wbr-vergunning aan Fastned daarom eveneens tot 24 september 2028 verleend. Daarmee is aan de verleende Wbr-vergunning een looptijd van circa 5,5 jaar verbonden, terwijl in de ontwerpvergunning nog een looptijd van 15 jaar was opgenomen. Fastned betoogt dat de Minister de geldigheidsduur ten onrechte heeft gebaseerd op de nog resterende looptijd van de eerder verleende vergunning voor een basisvoorziening en niet op de termijn die nodig is om de noodzakelijke investeringen te kunnen terugverdienen.

Juridisch kader

De Dienstenwet, waarin de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) is omgezet, is van toepassing op de verlening van Wbr-vergunningen. Het exploiteren van laadpalen op verzorgingsplaatsen kwalificeert als een ‘dienst’ in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, aangezien het gaat om een economische activiteit die tegen vergoeding, anders dan in loondienst, wordt verricht. Een Wbr-vergunning voor laadpalen is bovendien aan te merken als een beleidsmatig schaarse vergunning. Een beleidsmatig schaarse vergunning is een vergunning waarbij in het beleid een plafond op het aantal te verlenen vergunningen is vastgesteld. In de Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen van 22 maart 2004 (“de Kennisgeving”, Stcrt. 2004, nr. 56, blz. 19) is een dergelijke beperking van het aantal Wbr-vergunningen voor laadpalen als basisvoorziening opgenomen.

Een aanvraag voor een Wbr-vergunning kan worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Dit beleid is nader uitgewerkt in artikel 3 van de Wbr en in de Kennisgeving. Vergunningaanvragen voor laadpalen op een verzorgingsplaats worden daarnaast getoetst aan de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen (“de Tijdelijke beleidsregel”,  Stcrt. 2022, 32554) van 23 december 2022. De Tijdelijke beleidsregel is een aanvulling op de Kennisgeving en bevat aanvullende regels over de geldigheidsduur van vergunningen en een vergunningstop met het oog op de invoering van nieuw beleid. Op grond van artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel wordt de geldigheidsduur van een Wbr-vergunning beperkt tot de einddatum van een reeds vergunde basisvoorziening op de betreffende verzorgingsplaats. Indien dit tot een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar zou leiden, wordt geen Wbr-vergunning verleend. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Tijdelijke beleidsregel werd een Wbr-vergunning verleend voor maximaal 15 jaar. Met deze beperking van de looptijd van een Wbr-vergunning geeft de Minister toepassing aan artikel 11, eerste lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, hetgeen is uitgewerkt in artikel 33, eerste lid, onder b, van de Dienstenwet.

Wij verwijzen naar ons eerdere blog voor een nadere uiteenzetting van het wettelijk stelsel van de exploitatie van laadpalen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen en de beoogde veranderingen die het Concept Wetsvoorstel marktordening voorzieningen verzorgingsplaatsen (“Concept Wetsvoorstel laadpunten”) daarin beoogt door te voeren.

Beoordeling Afdeling

De Afdeling oordeelt in deze zaak dat de verleende Wbr-vergunning kwalificeert als een beleidsmatig schaarse vergunning op grond van artikel 33, eerste lid, onder b van de Dienstenwet. De Afdeling heeft eerder in haar uitspraak van 21 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1588) overwogen dat de toepassing van artikel 33, eerste lid, onder b, van de Dienstenwet tot dezelfde uitkomst moet leiden als de toepassing van artikel 33, vijfde lid van de Dienstenwet (zie ook dit blog). Daarom mag een Wbr-vergunning slechts voor een “passende beperkte duur” worden verleend.

Bij de beantwoording van de vraag wat een passende beperkte duur is, zet de Afdeling in deze uitspraak de lijn voort die zij heeft ingezet in haar uitspraak van 21 juli 2021. Deze lijn houdt in dat bij de uitleg van een passende beperkte duur wordt verwezen naar Overweging 62 van de preambule van de Dienstenrichtlijn. Daarin staat onder meer: "In het bijzonder moet de geldigheidsduur van de vergunning zodanig worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grotere mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijving van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal." Hieruit volgt volgens de Afdeling dat bij het bepalen van een passende beperkte duur van een beleidsmatig schaarse vergunning, zoals een Wbr-vergunning, de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen als één van de factoren moet worden meegenomen.

De vraag in deze zaak is of de Tijdelijke beleidsregel en de daarop gebaseerde Wbr-vergunning voldoende tijd bieden aan Fastned om de noodzakelijke investeringen terug te verdienen. In de toelichting bij de Tijdelijke beleidsregel staat dat een te korte geldigheidsduur tot gevolg kan hebben dat aanbieders niet meer in staat zijn om hun gepleegde investeringen terug te verdienen, waarbij een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar volgens de Minister onvoldoende is. De Afdeling constateert dat aan deze termijn van vijf jaar de veronderstelling van de Minister ten grondslag ligt dat een dergelijke termijn voldoende is om noodzakelijke investeringen terug te verdienen.

De Afdeling komt tot een ander oordeel dan de rechtbank en oordeelt dat de Minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een termijn van vijf jaar in het algemeen voldoende is om noodzakelijke investeringen terug te verdienen. De Minister dient de terugverdientijd deugdelijk te motiveren. Om aan deze motiveringsplicht te voldoen, kan de Minister volgens de Afdeling bijvoorbeeld onderzoeken binnen welke termijn de branche van exploitanten van laadpalen op verzorgingsplaatsen hun noodzakelijke investeringen gemiddeld genomen terugverdient.

Opmerkelijk is dat de Minister zelf ook een onderzoek naar de terugverdientijd van belang acht voor het bepalen van de looptijd van de Wbr-vergunningen. In de toelichting bij het Concept Wetsvoorstel laadpunten staat hierover: “Om de looptijd van de vergunningen te bepalen is meer inzicht nodig in de terugverdientijd van voorzieningen op de verzorgingsplaats. Hiervoor wordt nader onderzoek gedaan. Dit onderzoek is nog bezig op het moment dat dit wetsvoorstel in internetconsultatie gaat.” (Concept-MvT Wetsvoorstel laadpunten, p. 30, voetnoot 19). In de toelichting op de Tijdelijke beleidsregel wordt echter slechts beperkt stilgestaan bij de terugverdientijd van exploitanten, terwijl dit overgangsbeleid ingrijpende gevolgen heeft voor de vergunningsduur. De door de Afdeling ingezette lijn sluit daarmee in dat opzicht aan bij het belang dat de Minister zelf aan de terugverdientijd toekent.  

De Dienstenrichtlijn biedt volgens de Afdeling weliswaar ruimte om bij het vaststellen van een passende beperkte duur ook andere factoren te betrekken, zoals het belang van een snelle transitie naar een nieuw stelsel. De Minister heeft onderbouwd waarom dit belang van een snelle transitie naar een nieuw stelsel van verzorgingsplaatsen een korte geldigheidsduur rechtvaardigt, maar heeft daarbij de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen niet betrokken. Daardoor heeft volgens de Afdeling geen belangenafweging plaatsgevonden.

Aangezien de Minister de terugverdientijd van de noodzakelijke investeringen (nog) niet heeft onderzocht en deze onvoldoende heeft gemotiveerd, concludeert de Afdeling dat de Tijdelijke beleidsregel in strijd is met de Dienstenwet en buiten toepassing had moeten worden gelaten bij het besluit op de aangevraagde Wbr-vergunning.

Conclusie en gevolgen voor de praktijk

De uitspraken van de Afdeling van 3 december 2025 hebben belangrijke gevolgen voor de praktijk. Exploitanten van laadpalen kunnen mogelijk aanspraak maken op een langere vergunningsduur, aangezien de Minister bij de beoordeling van vergunningaanvragen meer gewicht zal moeten toekennen aan de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen. Daar staat tegenover dat de Minister in beleid zou kunnen vastleggen in welke gevallen het afwijken van een gemiddelde terugverdientijd gerechtvaardigd is. In ieder geval zullen de resultaten van het lopende onderzoek naar de gemiddelde terugverdientijd van exploitanten van laadpalen op verzorgingsplaatsen moeten worden afgewacht.