Laadpunten langs rijkswegen: van vrije markt naar uitgifte van snellaadkavels en veiling van exploitatievergunningen

Aanleiding

De groei van het aantal voertuigen dat rijdt op uitstootvrije energiebronnen gaat gepaard met een afnemende vraag naar fossiele motorbrandstoffen. Deze verschuiving heeft directe gevolgen voor de inrichting van verzorgingsplaatsen langs een weg in beheer bij het rijk (“rijksweg”). Sinds 2012 worden er meer en meer laadpunten gerealiseerd en is er volgens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (“Minister”) concurrentie ontstaan op verzorgingsplaatsen in plaats van tussen verzorgingsplaatsen. Hoewel het Wetsvoorstel marktordening voorzieningen verzorgingsplaatsen nog in concept wordt voorbereid("concept Wetsvoorstel laadpunten"), is de vergunningverlening voor laadpunten op verzorgingsplaatsen door invoering van overgangsbeleid al ingrijpend veranderd. 

In dit blog bespreken we het bestaande wettelijke kader voor privaatrechtelijke en publiekrechtelijke toestemming voor aanleg en exploitatie van laadpunten op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen, de knelpunten van het huidige systeem en de veranderingen die het concept Wetsvoorstel  laadpunten daarin beoogt door te voeren. Ook staan we kort stil bij het overgangsbeleid, waarvan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State recent op 3 december 2025 heeft geoordeeld dat het buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de Dienstenwet. 

Hoe werkt het nu?

De exploitatie van voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs Rijkswegen wordt sinds 2005 gereguleerd door de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (“Benzinewet”) en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (“Wbr”). De Wbr is per 1 januari 2024 opgegaan in de Omgevingswet (“Ow”). 

NB. Aan de inwerkingtreding van de Benzinewet gaat een lange voorgeschiedenis vooraf. Het voert voor dit blog te ver om de gehele voorgeschiedenis te behandelen. Zie ter achtergrond B.C. Cammelbeeck, Kroniek Benzinewet, TvHB/52765.

De gronden waarop verzorgingsplaatsen langs rijkswegen zijn gelegen, zijn eigendom van de Staat. De Benzinewet reguleert een privaatrechtelijke toestemming van de Staat als grondeigenaar voor de aanleg en exploitatie van voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Artikel 5, lid 1, Benzinewet bepaalt dat een huurovereenkomst wordt gesloten met degene die op een door de Staat uitgeschreven openbare veiling het hoogste bod heeft uitgebracht. Met de openbare veiling worden locaties langs rijkswegen in gebruik gegeven voor het exploiteren van benzinestations voor een periode van 15 jaar. 

De Omgevingswet reguleert de publiekrechtelijke toestemming voor de aanleg en exploitatie van verzorgingsplaatsen vanuit de publiekrechtelijke taak als wegbeheerder. Rijkswegen en de daarlangs gelegen verzorgingsplaatsen zijn in beheer bij de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, Rijkswaterstaat. Om activiteiten te verrichten in een beperkingengebied met betrekking tot een rijksweg is een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit voor rijkswegen nodig (art. 5.1 lid 2 Ow jo. art. 8.16 Besluit activiteiten leefomgeving, “Bal” en art. 8.2 Besluit kwaliteit leefomgeving, “Bkl”, voorheen art. 2 en 3 Wbr).

Privaatrechtelijke toestemming laadpunten

Met de opkomst van elektrische auto’s, moet in deze systematiek ook de realisatie van laadpunten worden gepast. De Staat heeft daarom in 2012 voor het eerst een aanbesteding uitgeschreven voor het verkrijgen van concessies voor de exploitatie van laadpunten langs rijkswegen. In 2013 opende het eerste laadpunt langs een rijksweg. Uit de rechtspraak volgt dat discussie bestaat over de vraag of op grond van de Benzinewet wel ruimte is voor deze concessieverlening of dat de exploitatie van laadpunten valt onder de op grond van de Benzinewet verleende gebruiksrechten. Zie rechtbank Den Haag d.d. 17 januari 2024 ECLI:NL:RBDHA:2025:1391. De rechtbank oordeelt dat het begrip “motorbrandstoffen” niet zo ruim moet worden uitgelegd dat daaronder ook elektriciteit wordt bedoeld en ziet ruimte voor de concessieverlening voor laadpunten naast de op grond van de Benzinewet verleende concessies. Het hoger beroep loopt nog maar vooralsnog houdt de concessieverlening dus stand.

Publiekrechtelijke toestemming laadpunten

Wat betreft de publiekrechtelijke toestemming is de Ow (en voorheen Wbr) in principe onverkort van toepassing op laadpunten. Daarbij is in het bijzonder van belang het beleid dat Rijkswaterstaat door de jaren heen heeft vastgesteld ter uitoefening van zijn vergunningverlenende bevoegdheid. Een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een rijksweg wordt alleen verleend (en kan anders dus worden geweigerd) als het doelmatig en veilig gebruik van wegen niet in het geding komt (art. 4.25 Ow jo. art. 8.2 Bkl). Ter invulling van dit beoordelingskader heeft Rijkswaterstaat door de jaren heen beleid ontwikkeld voor toepassing van de Wbr en nu de Ow. Voor het eerst werd dit beleid vastgelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen van 22 maart 2004 (Stcrt. 2004, nr 56, blz 19). Met wijziging van de Kennisgeving in 2012 (Stcrt. 2011, 23149) werd op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen één laadpunt als basisvoorziening toegestaan, naast de basisvoorzieningen benzinestation, wegrestaurant of servicestation. Laadpunten werden ook toegestaan als aanvullende voorziening. Zo zijn inmiddels meerdere laadpunten per verzorgingsplaats gerealiseerd: als aanvullende voorziening bij bestaande benzinestations en wegrestaurants en als nieuwe basisvoorziening. Met wijzigingen van de Kennisgeving in 2017 (Stcrt. 2017, 11880), 2021 (Stcrt. 2021, 475) en 2022 (Stcrt. 2022, nr. 7852) zijn de voorwaarden voor laadpunten als basis- of aanvullende voorziening verder aangescherpt. Daarbij is onder andere bepaald dat de vergunningen een maximale looptijd hebben van 15 jaar. 

Gebreken van het huidige stelsel

Verzorgingsplaatsen zijn de afgelopen jaren steeds drukker geworden met vaak zowel een benzinestation met laadpunten als losse laadpunten. Door de groeiende drukte neigt er volgens de toelichting bij het concept Wetsvoorstel laadpunten (concept MvT d.d. 27 februari 2025, p. 12) onvoldoende ruimte over te blijven voor groen en parkeergelegenheid en komt de verkeersveiligheid in het geding. Het initiatief voor de ontwikkeling van een verzorgingsplaats ligt bij de ondernemingen die vergunningen aanvragen en bepalen waarvoor een vergunning wordt gevraagd, op welke locatie op de verzorgingsplaats en op welk moment de aanvraag wordt gedaan. Rijkswaterstaat heeft daarin een reactieve rol wat leidt tot ad hoc aanpassingen op basis van particuliere initiatieven die gezamenlijk mogelijk onwenselijk zijn. Zo kan Rijkswaterstaat geen regie houden en versnipperde realisatie van laadpunten verspreid over verschillende locaties op verzorgingsplaatsen voorkomen. Deze situatie leidt tot veel juridische procedures en bemoeilijkt maakt efficiënt gebruik van de schaarse netcapaciteit (Kst. 2022-2023, 31305, 410). Daarnaast zorgen langdurige bezwaar- en beroepsprocedures voor vertragingen en juridische onzekerheid. De combinatie van toenemende druk op schaarse ruimte, energietransitie, onvoldoende regie, verkeersveiligheidsrisico's en juridische onzekerheid vormt volgens de Minister aanleiding voor een fundamentele herziening van het stelsel voor verzorgingsplaatsen.

Wat gaat er veranderen?

De Minister maakte op 16 december 2021 aan de Tweede Kamer het voornemen kenbaar dat verzorgingsplaatsen langs rijkswegen anders ingericht moeten worden (Kst. 2021-2022, 31305,  nr. 337). Het voornemen is nader uitgewerkt in de Beleidsvisie Verzorgingsplaats van de Toekomst (Kst. 2022-2023, 31305, 376) en daaropvolgend is op 27 februari 2025 het concept Wetsvoorstel laadpunten gepubliceerd voor internetconsultatie. De internetconsultatie liep van 6 maart tot en met 24 april 2025 (zie ons eerdere blog). Momenteel worden de inzendingen bestudeerd om te bezien of het wetsvoorstel aanpassingen behoeft. Het is nog onduidelijk wanneer een definitief wetsvoorstel voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State wordt gestuurd. 

De doelstelling van het concept Wetsvoorstel laadpunten is drieledig:

1. De transitie van fossiele brandstoffen naar uitstootvrije energiebronnen goed vormgeven. Op deze manier blijft het aanbod van laadpunten voor de weggebruiker op peil;
2. Meer duidelijkheid creëren over wie wat mag aanbieden op de verzorgingsplaats. Dit biedt ondernemers meer zekerheid. Ook zorgt dit voor een overzichtelijk en veilig ingerichte verzorgingsplaats voor de weggebruiker;
3. Het waarborgen van gelijkwaardige kansen bij de uitgifte van locaties voor laadpunten en shops op verzorgingsplaatsen.

Privaatrechtelijke toestemming: veiling van snellaadkavels en exploitatievergunningen

Om deze doelstellingen te realiseren, mede in het licht van EU Verordening 2023/1804 voor de uitrol van laadinfrastructuur, introduceert het concept Wetsvoorstel een nieuwe wet waarin een nieuw systeem wordt voorgeschreven voor de wijze waarop privaatrechtelijketoestemming wordt verleend voor de exploitatie van laadpunten. De systematiek is vergelijkbaar met de Benzinewet.

Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat de verschillende typen voorzieningen op de verzorgingsplaats zoveel mogelijk als separate locaties in de markt worden gezet. Per verzorgingsplaats zal één (grootschalige) snellaadkavel worden afgebakend, dat met één exploitatievergunning via een veiling voor een beperkte duur wordt toegekend aan één marktpartij. Ook wordt een gebiedscriterium voor aanbieders van laadpunten geïntroduceerd. Dit houdt in dat een exploitant van een laadpunt niet dezelfde voorziening kan uitbaten op de eerstvolgende verzorgingsplaats binnen 25 kilometer in dezelfde rijrichting op dezelfde rijksweg. Naast laadpunten zal per verzorgingsplaats ook één exploitatievergunning voor één shop aan één aanbieder geveild worden. 

Met deze nieuwe verdeelmethode beoogt de Minister concurrentie tussen de verzorgingsplaatsen te creëren, in plaats van op de verzorgingsplaats. De precieze vormgeving van de veiling zal nader uitgewerkt worden in een nog op te stellen ministeriële regeling. Het verlenen van exploitatievergunningen vormt een exclusief recht per verzorgingsplaats.

De eerste grootschalige nieuwe uitgifte van locaties voor snelladen wordt voorzien in 2028. In dat jaar loopt de looptijd van bestaande omgevingsvergunningen voor laadpunten op een aanzienlijk aantal verzorgingsplaatsen af (zie hierna). De omgevingsvergunningen worden dan opnieuw verdeeld onder geïnteresseerde partijen met, is het idee, een nieuwe verdeelmethode op basis van het concept Wetsvoorstel laadpunten voor zowel de privaatrechtelijke- als de publiekrechtelijke toestemming.

Publiekrechtelijke toestemming: een routekaart en inrichtingsplan 

De Minister wil ook de manier veranderen waarop omgevingsvergunningen en toestemmingen voor laadpunten op verzorgingsplaatsen worden verleend. In plaats van passief beoordelen van omgevingsvergunningaanvragen, wil de Minister actief locaties op een verzorgingsplaats aanwijzen waarop voorzieningen kunnen worden gerealiseerd en geëxploiteerd. Hiermee kan de Minister meer regie over de inrichting van verzorgingsplaatsen krijgen. De concrete regie op de inrichting van een verzorgingsplaats moet worden vormgegeven met twee instrumenten i) de routekaart en ii) een inrichtingsplan.

De routekaart is een planningsinstrument en wordt gebruikt om aan te geven welke voorzieningen naar verwachting op welke verzorgingsplaats nodig zijn. De routekaart plant bijvoorbeeld hoe groot de parkeervoorziening wordt op verschillende verzorgingsplaatsen (Concept-MvT, 27 februari 2025, p. 16). Op dit moment is nog niet duidelijk hoe de routekaart eruit komt te zien. 

Op basis van de routekaart wordt vervolgens per individuele verzorgingsplaats een inrichtingsplan opgesteld. In een inrichtingsplan wordt de te realiseren indeling van de verzorgingsplaats vastgelegd en wordt bepaald op welke locaties op de verzorgingsplaats welke voorzieningen kunnen worden gerealiseerd. Het idee is dat de inrichtingsplannen door de Minister in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening worden vastgesteld bij wijze van een projectbesluit op grond van de procedure in Afdeling 5.2 Ow. De Minister wil in aansluiting hierop het Bal en het Bkl aanpassen, zodat in de omgevingsvergunningverlening voor beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een rijksweg, primair kan worden getoetst aan de inrichtingsplannen (Concept-MvT, 27 februari 2025, p. 31). 

De routekaart en het inrichtingsplan zijn alleen nog opgenomen in de Beleidsvisie en de toelichting op het concept Wetsvoorstel laadpunten. Daartoe benodigde aanpassingen van de Omgevingswet, Bal en Bkl zijn (nog) niet in het concept Wetsvoorstel opgenomen. Wel heeft Rijkswaterstaat overgangsbeleid vastgesteld in 2022. Op 23 december 2022 is de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen gepubliceerd (Stcrt. 2022, 32554, “Tijdelijke beleidsregel”). Later is de Tijdelijke beleidsregel omgezet ten behoeve van de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 (Stcrt. 2023, 31971). De Tijdelijke beleidsregels is daarmee inhoudelijk niet gewijzigd. De Tijdelijke beleidsregel geldt in aanvulling op de Kennisgeving. In de Tijdelijke beleidsregel stelt Rijkswaterstaat (namens de Minister) aanvullende regels over de geldigheidsduur van Wbr-vergunningen/omgevingsvergunningen voor een beperkingengebiedenactiviteit met betrekking tot een rijksweg. De geldigheidsduur van Wbr/omgevingsvergunningen die na 23 december 2022 zijn verleend worden verkort tot het moment waarop voor de desbetreffende verzorgingsplaats een nieuwe uitgifte plaatsvindt, conform de looptijd die voor die omgevingsvergunning op grond van de Kennisgeving is toegepast. Ter bepaling van de beperkte geldigheidsduur heeft Rijkswaterstaat een lijst opgesteld waarop per verzorgingsplaats de, in het kader van de Tijdelijke beleidsregel, relevante resterende looptijd is opgenomen. Daarnaast is in de Tijdelijke beleidsregel een vergunningstop opgenomen die erop neerkomt dat omgevingsvergunningaanvragen waarvoor gelet op de resterende looptijd een kortere looptijd dan vijf jaar voor zou gelden, worden geweigerd (art. 3 lid 2 Tijdelijke beleidsregel).

Interessant is dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State recent heeft geoordeeld dat toepassing van de Tijdelijke beleidsregel in strijd is met de Dienstenwet (ABRvS 3 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5716 en 5717). Kort gezegd heeft de Minister onvoldoende gemotiveerd waarom de beperking van de geldigheidsduur op grond van de Tijdelijke beleidsregel de vergunninghouders voldoende tijd bieden om de door hen te plegen en nog te plegen redelijkerwijs noodzakelijk te achten investeringen te kunnen terugverdienen. Ter zitting in deze zaak en ook in de toelichting op het concept Wetsvoorstel laadpunten heeft de minister toegelicht dat (nog) geen onderzoek is gedaan naar de terugverdientijd (Concept-MvT, 27 februari 2025, p. 29-30). Toepassing van de Tijdelijke beleidsregel is zodoende in strijd met de Dienstenwet en art. 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht en de tijdelijke beleidsregel moet buiten toepassing worden gelaten.

Conclusie

Met het concept Wetsvoorstel laadpunten beoogt de Minister meer gelijke kansen te creëren voor exploitanten van laadpunten op verzorgingsplaatsen door een non-discriminatoire verdeling van schaarse rechten voor de aanleg en exploitatie van laadpunten langs rijkswegen te bevorderen en concurrentie tussen verschillende laadpunten op eenzelfde verzorgingsplaats tegen te gaan. De Minister wil daarnaast meer regie krijgen over de inrichting van verzorgingsplaatsen. Verzorgingsplaatsen moeten zo toekomstbestendig worden om de transitie van fossiele brandstoffen naar uitstootvrije energiebronnen beter te kunnen faciliteren. Cruciale toets zal zijn of met de gekozen systematiek en het overgangsbeleid voldoen aan de Dienstenwet. Het overgangsbeleid doorstaat die toets in ieder geval nu niet volgens de Afdeling.