Internationaalrechtelijke verplichtingen van staten met betrekking tot klimaatverandering

1. Achtergrond van het adviesverzoek

Op 29 maart 2023 heeft de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (‘VN’) resolutie 77/276 aangenomen. Hierin werd het Hof verzocht om een advies uit te brengen over de juridische verplichtingen van staten inzake klimaatverandering. De resolutie was een initiatief van de archipel Vanuatu, wiens bestaan wordt bedreigd door de stijgende zeespiegel. In een eerder blog bespraken wij de achtergrond van deze adviesvraag en de standpunten van de verschillende landen die aan de procedure deelnamen, waaronder de standpunten van Vanuatu en Nederland. 

In haar advies beantwoordt het Hof de volgende twee hoofdvragen: (1) welke internationaalrechtelijke verplichtingen hebben staten om huidige en toekomstige generaties te beschermen tegen klimaatverandering, en (2) wat zijn de juridische gevolgen als staten deze verplichtingen niet nakomen. 

2. Bronnen van internationaal klimaatrecht

Het Hof gaat eerst in op de vraag welke bronnen van het internationale recht verplichtingen bevatten ten aanzien van klimaatverandering. De volgende bronnen vormen volgens het Hof het meest direct relevante toepasselijke recht:

• Handvest van de VN;
• klimaatverdragen, zoals het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (‘VN-Klimaatverdrag’), het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (‘Kyoto Protocol’) en de Overeenkomst van Parijs;
• Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (‘VN Zeerechtverdrag’);
• andere milieuverdragen zoals het Verdrag van Wenen ter bescherming van de ozonlaag;
• internationaal gewoonterecht, waaronder de verplichting om aanzienlijke schade aan het milieu te voorkomen en de verplichting tot samenwerking voor de bescherming van het milieu;
• internationale mensenrechten; en
• andere beginselen, waaronder duurzame ontwikkeling, gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden en respectieve capaciteiten, (intergenerationele) billijkheid, het voorzorgsbeginsel en het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Het Hof concludeert dat de verplichtingen uit deze bronnen niet met elkaar botsen, en harmonieus naast elkaar bestaan: het Hof ziet geen inconsistenties tussen de verschillende bronnen en wijst naar de preambules van de VN-Klimaatverdragen waarin verwijzingen naar andere regels en beginselen zijn opgenomen. Het beginsel van lex specialis (dat van toepassing is in gevallen waarin sprake is van daadwerkelijke inconsistentie tussen twee bepalingen of van een duidelijke intentie om de ene bepaling te laten prevaleren boven de ander) leidt daarom volgens het Hof niet tot een algemene uitsluiting van regels van internationaal recht door de klimaatverdragen. 

3. Verplichtingen op grond van het internationaal klimaatrecht

Het Hof formuleert in haar advies verschillende verplichtingen van staten. De belangrijkste verplichtingen verdeelt het Hof onder in verplichtingen op het gebied van mitigatie, adaptatie en samenwerking.  Gelet op de omvang van het advies bespreken wij in dit blogbericht alleen de mitigatieverplichtingen die het Hof formuleert op basis van de VN-Klimaatverdragen en het internationale gewoonterecht. Het Hof gaat in de uitspraak ook uitgebreider in op de adaptatie en samenwerkingsverplichtingen.  

Mitigatie vormt volgens het Hof de kern van de doelstellingen neergelegd in het VN-Klimaatverdrag. De belangrijkste (juridisch bindende) mitigatieverplichtingen van dit verdrag leest het Hof in artikel 4, dat de gezamenlijke en individuele verantwoordelijkheden van partijen om klimaatverandering tegen te gaan onderstreept. Het Hof wijst onder meer op resultaatsverplichtingen in dit artikel zoals het opstellen van nationale inventarislijsten van antropogene emissies per bron en verwijderingen per put, en inspanningsverplichtingen zoals de verplichting om samen te werken bij de ontwikkeling en verspreiding van technologieën en praktijken die de uitstoot van broeikasgassen beheersen, verminderen of voorkomen. 

In het Kyoto Protocol en de Overeenkomst van Parijs zijn de verplichtingen van het VN-Klimaatverdrag nader geconcretiseerd. Zo zijn in het Kyoto Protocol gekwantificeerde emissiereductieverplichtingen opgelegd aan de in bijlage B van dat protocol genoemde partijen. In artikel 2 van de Overeenkomst van Parijs is de doelstelling opgenomen om de stijging van de gemiddelde mondiale temperatuur te beperken tot ruim onder 2°C boven het pre-industriële niveau en ernaar te streven de temperatuurstijging te beperken tot 1,5°C. Het Hof gaat er van uit dat partijen tijdens de 26^e Conference of the Parties (‘COP’) overeengekomen zijn om zich te blijven inspannen om de mondiale gemiddelde temperatuurstijging te beperken tot 1.5°C. Deze doelstelling van 1.5°C neemt het Hof daarom mee bij het interpreteren van de verplichtingen uit de Overeenkomst van Parijs, onder meer bij de verplichtingen omtrent de nationaal bepaalde bijdragen (Nationally determined contributions, ‘NDC’s’). 

Het Hof stelt vast dat staten opeenvolgende NDC’s moeten opstellen, delen en bijhouden (artikel 4 lid 2 Overeenkomst van Parijs), maar dat ook de inhoud van de NDC’s relevant is om te bepalen of aan de verplichtingen van de Overeenkomst van Parijs is voldaan. Zo leest het Hof in artikel 4 lid 3 van de Overeenkomst van Parijs niet slechts een ‘aansporing’, maar een ‘verplichting’ dat elke volgende NDC verder dient te gaan en een zo hoog mogelijk ambitieniveau moet weerspiegelen. Het Hof stelt daarom vast dat NDC’s in de loop van de tijd veeleisender moeten worden, en dat de ambitie die in de NDC van een partij is opgenomen verband moet houden met het beperken van de stijging van de gemiddelde temperatuur op aarde tot minder dan 1,5°C. Het Hof verwijst hierbij naar artikel 3 van de Overeenkomst van Parijs, waarin is neergelegd dat partijen zich dienen in te spannen “with the view to achieving the purpose of this Agreement as set out in Article 2”.

Staten hebben verder naar het oordeel van het Hof bij het opstellen van hun NDC’s slechts beperkte discretionaire bevoegdheden. Wel zal, aan de hand van zorgvuldigheid (due diligence) en het beginsel van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden en respectieve capaciteiten, de norm die wordt toegepast bij de beoordeling van de NDC's van verschillende partijen variëren. Deze norm is onder meer afhankelijk van de historische bijdrage en het ontwikkelingsniveau en de nationale omstandigheden van de partij in kwestie. Het Hof verduidelijkt verder dat van staten niet wordt verlangd dat zij garanderen dat hun NDC's volledig worden gerealiseerd, maar wel dat zij zich tot het uiterste inspannen om deze doelstellingen te bereiken. Dit betekent dat staten proactief moeten handelen en maatregelen moeten nemen die redelijkerwijs geschikt zijn om de door hen vastgestelde NDC's te verwezenlijken. 

Op grond van het gewoonterecht stelt het Hof vast dat staten verplicht zijn om aanzienlijke schade aan het milieu te voorkomen, door met de nodige zorgvuldigheid (due diligence) te handelen. Bij het beoordelen of een staat aan deze zorgvuldigheidsplicht voldoet, acht het Hof de elementen van belang: 

1. staten moeten passende regels en maatregelen treffen;
2. staten moeten wetenschappelijke en technologische informatie verkrijgen en analyseren;
3. staten moeten rekening houden met bindende en niet-bindende normen, inclusief besluiten van COP's en aanbevolen technische normen;
4. de verwachte zorgvuldigheid is afhankelijk van economische ontwikkeling en beschikbare middelen. Ontwikkelde landen met meer capaciteit hebben hogere verplichtingen, maar alle staten moeten handelen naar hun vermogen;
5. ook bij wetenschappelijke onzekerheid mogen staten preventieve maatregelen niet uitstellen of achterwege laten;
6. staten moeten de risico's en gevolgen van activiteiten die broeikasgasemissies veroorzaken beoordelen op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke kennis; en
7. staten moeten andere staten informeren en te goeder trouw overleggen wanneer geplande activiteiten een risico vormen voor aanzienlijke schade aan het klimaatsysteem of collectieve klimaatinspanningen beïnvloeden.

4. De gevolgen van het niet naleven van de internationale klimaatverplichtingen

De gevolgen van het niet naleven van de klimaatverplichtingen op grond van het internationale recht bespreekt het Hof aan de hand van drie onderdelen: (1) het toepasselijke recht, (2) staatsaansprakelijkheid in de context van klimaatverandering, en (3) de juridische gevolgen van een internationale onrechtmatige daad. 

4.1 Toepasselijke recht

Het Hof stelt vast dat staten aansprakelijk kunnen worden gesteld voor een schending van hun verplichtingen uit de klimaatverdragen, maar ook voor schending van de gewoonterechtelijke verplichting om aanzienlijke schade aan het klimaatsysteem te voorkomen, waarbij de norm van nodige zorgvuldigheid (due diligence) bepalend is voor naleving. 

Ook hier verwerpt het Hof het argument dat het kader van de klimaatverdragen een lex specialis vormt die de algemene regels inzake staatsaansprakelijkheid uitsluit. Het Hof concludeert dat de tekst, context en het doel van de klimaatverdragen geen intentie tonen om af te wijken van de algemene regels inzake staatsaansprakelijkheid. De aansprakelijkheid voor schendingen van verplichtingen uit de klimaatverdragen wordt daarom bepaald door toepassing van de gevestigde regels inzake staatsaansprakelijkheid uit het internationaal gewoonterecht.

4.2 Staatsaansprakelijkheid in de context van klimaatverandering

Het Hof stelt vast dat het karakter en de omvang van de schade als gevolg van klimaatverandering aanleiding geven tot vragen over de toepassing van de gebruikelijke regels inzake staatsaansprakelijkheid. De hoofdproblemen zijn volgens het Hof de toerekening en causaliteit, die gelet op de bijzondere kenmerken van klimaatverandering om verduidelijking vragen.

Toerekening in de context van het vaststellen van de verantwoordelijkheid van een staat betekent volgens het Hof het toeschrijven van een bepaalde handeling of nalatigheid aan een staat. Sommige staten waren van mening dat de toepassing van de regels inzake staatsaansprakelijkheid in de context van klimaatverandering moeilijk is, aangezien de uitstoot van broeikasgassen op zich geen internationaal onrechtmatige daad is. Het Hof benadrukt dat de uitstoot van broeikasgassen op zich geen internationaal onrechtmatige daad vormt, maar een schending van de verplichtingen die het Hof eerder in dit advies heeft vastgesteld wel (te denken valt aan het nalaten van een staat om passende maatregelen te nemen om het klimaatsysteem te beschermen tegen broeikasgasemissies). Verder merkt het Hof op dat klimaatverandering weliswaar wordt veroorzaakt door cumulatieve broeikasgasemissies, maar dat het wetenschappelijk mogelijk is om de totale bijdrage van elke staat aan de wereldwijde emissies te bepalen, rekening houdend met zowel historische als huidige emissies. Het Hof is daarom van oordeel dat de regels inzake de verantwoordelijkheid van staten krachtens het internationaal gewoonterecht in principe geschikt zijn om een situatie aan te pakken, ook als er meerdere benadeelde of verantwoordelijke staten zijn.

Met betrekking tot de causaliteit merkt het Hof op dat het veroorzaken van schade geen vereiste is voor het vaststellen van aansprakelijkheid als zodanig, en dat causaliteit dus enkel een rol speelt bij het vaststellen van schadevergoeding. Het Hof verwijst naar de bestaande wettelijke norm voor het vaststellen van causaliteit die is ontwikkeld in de jurisprudentie van het Hof, die een voldoende direct en zeker causaal verband tussen de onrechtmatige daad en de geleden schade vereist, en is van oordeel dat deze norm ook in dit geval kan worden toegepast. Voor de toepassing van deze norm in de context van klimaatverandering merkt het Hof op dat causaliteit twee elementen omvat: (1) of een bepaalde klimatologische gebeurtenis of trend kan worden toegeschreven aan antropogene klimaatverandering, en (2) in hoeverre schade veroorzaakt door klimaatverandering kan worden toegeschreven aan een bepaalde staat of groep van staten. Het Hof erkent dat het causaal verband tussen onrechtmatige handelingen of nalatigheden van een staat en klimaatschade complexer is dan bij lokale vervuiling, maar stelt dat het vaststellen van causaal verband niet onmogelijk is. Of sprake is van een causaal verband, moet per geval worden beoordeeld aan de hand van de relevante elementen.

Het Hof gaat tot slot in op het erga omnes-karakter van sommige verplichtingen. Het Hof is van oordeel dat alle staten een gemeenschappelijk belang hebben bij de bescherming van mondiale gemeenschappelijke milieugoederen. Hierdoor is het Hof van mening dat de verplichtingen van staten met betrekking tot de bescherming van het klimaatsysteem en andere delen van het milieu tegen antropogene broeikasgasemissies onder het internationaal gewoonterecht verplichtingen erga omnes zijn. Dit heeft als gevolg dat elke staat een andere staat aansprakelijk kan stellen voor het niet nakomen van zijn verplichtingen wanneer deze verplichtingen voortvloeien uit het internationaal gewoonterecht. Wanneer dergelijke verplichtingen voortvloeien uit de klimaatverdragen, kunnen alle partijen bij het verdrag een staat aansprakelijk stellen bij het niet nakomen van zijn verplichtingen op grond van dat verdrag.

4.3 Juridische gevolgen van een internationaal onrechtmatige daad 

Het Hof merkt op dat de juridische gevolgen die verbonden kunnen worden aan een internationaal onrechtmatige daad afhangen van de specifieke schending in kwestie en van de aard van de specifieke schade. De verschillende juridische gevolgen omvatten de verplichting tot nakoming, de verplichting tot staking en garanties van niet-herhaling, en de verplichting tot het verlenen van schadevergoeding. 

Staten hebben een voortdurende plicht om hun verplichtingen na te komen. Als bijvoorbeeld een ontoereikende NDC wordt vastgesteld bij een staat die partij is bij de Overeenkomst van Parijs, dan kan deze staat worden gelast om een NDC vast te stellen die in overeenstemming is met de verplichtingen die gelden voor NDC’s. 

Bij een voortdurende internationaal onrechtmatige daad bestaat op grond van het internationaal gewoonterecht ook een verplichting tot beëindiging hiervan. Het Hof geeft aan dat deze verplichting bijvoorbeeld kan inhouden dat een staat alle bestuurlijke, wettelijke en andere maatregelen moet intrekken die onder de internationaal onrechtmatige daad vallen. Verder kan een staat worden verplicht om passende waarborgen en garanties te bieden dat de onrechtmatige daad zich niet zal herhalen.

Indien een causaal verband is vastgesteld tussen de onrechtmatige daad van een staat (of een groep staten) en de specifieke schade die is geleden door een benadeelde staat of benadeelde personen kan een verplichting tot het verlenen van schadevergoeding bestaan, in de vorm van restitutie, compensatie en/of genoegdoening. Het moet gaan om ‘volledige schadevergoeding’, wat betekent dat de schadevergoeding alle gevolgen van de onrechtmatige daad ongedaan moet maken en de situatie moet herstellen die naar alle waarschijnlijkheid zou hebben bestaan indien die daad niet was gepleegd. 

5. Waarin verschilt het advies van het Hof van eerdere klimaatzaken? 

Klimaatverandering en de verantwoordelijkheden van staten staan al geruime tijd op de juridische agenda. In Nederland en Europa zijn inmiddels belangrijke uitspraken gewezen. Op 20 december 2019 oordeelde de Hoge Raad in het Urgenda-arrest dat Nederland verplicht is haar ingezetenen adequate bescherming te bieden tegen de gevaren van ernstige klimaatverandering en op 9 april 2024 kwam het Europees Hof voor de Rechten van de Mens tot een vergelijkbare conclusie in de zaak Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland. Voor een uitgebreide bespreking van deze zaak verwijzen wij naar dit eerdere blog. Daarnaast loopt momenteel de klimaatzaak van Bonaire en Greenpeace tegen de Nederlandse staat (lees meer over de vorderingen van Bonaire en Greenpeace in dit blog). 

Het Urgenda-arrest, de KlimaSeniorinnen-zaak en de Greenpeace-zaak gaan over de verticale verhouding tussen staten en burgers. In deze zaken buigt de rechter zich over de vraag of burgers van hun eigen overheid bescherming mogen verwachten op grond van (onder meer) mensenrechten. Daarnaast is nu bij de Hoge Raad de procedure van Milieudefensie tegen Shell aanhangig, die gaat over de vraag of een onderneming op grond van mensenrechten en de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm verplicht is om haar CO2-uitstoot te reduceren (lees meer over deze zaak in dit blog over het hoger beroep en dit blog over de uitspraak van de rechtbank). 

Het advies van het Hof richt zich daarentegen op de horizontale verhouding tussen staten onderling. Het Hof verduidelijkt welke klimaatverplichtingen staten jegens elkaar hebben onder internationaal recht en op welke gronden staten elkaar kunnen aanspreken voor schendingen van deze klimaatverplichtingen. Daarmee legt het advies een internationaalrechtelijk fundament dat verder reikt dan de huidige rechtspraak over klimaatverplichtingen van staten

6. Tot slot

Het advies van het Hof is weliswaar niet juridisch bindend, maar wij verwachten dat het advies een belangrijke rol zal spelen in de verdere ontwikkeling van het internationaal recht op het gebied van klimaatverplichtingen en staatsaansprakelijkheid. Door de verplichtingen van staten te verduidelijken en het juridisch kader voor staatsaansprakelijkheid uit te werken, creëert het Hof een basis waarop staten elkaar kunnen aanspreken. Dit zal waarschijnlijk leiden tot een toename van interstatelijke klimaatzaken in de komende jaren als staten niet erin slagen om via politieke weg goede afspraken te maken over hoe zij hun verantwoordelijkheid om klimaatverandering tegen te gaan vorm zullen geven. Deze afspraken zullen ook compensatie moeten omvatten voor staten die al grote schade ondervinden door klimaatverandering.