Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb: een waardevolle stap voor algoritmische besluitvorming

Inleiding

Overheidsorganen maken in toenemende mate gebruik van algoritmes bij het nemen van besluiten. Dit roept vragen op over de gevolgen hiervan. Wat heeft het gebruik bijvoorbeeld voor effect op de transparantie van de overheid, en hoe wordt de bescherming van burgerrechten gewaarborgd? Omdat algoritmische besluitvorming dit onder druk kan zetten, onderzoekt de wetgever al een tijdje of regulering hiervan nodig is en, zo ja, hoe deze vorm zou moeten krijgen. De laatste stap die hierin is gezet, is een recente Kamerbrief van juli 2025. In deze Kamerbrief worden de uitkomsten van de internetconsultatie van het reflectiedocument ‘algoritmische besluitvorming en de Algemene wet bestuursrecht’ gepresenteerd. Uit deze Kamerbrief blijkt dat de regering trajecten start met het oog op de verbetering van de transparantie en rechtsbescherming bij de inzet van algoritmes, maar hier nog geen specifieke regels voor voorstelt. Eerst is meer onderzoek nodig. 

De behoefte aan meer duiding en regulering vanuit de praktijk is echter groot. De huidige regelgeving zou onvoldoende waarborgen en duidelijkheid bieden, zo klinkt in de praktijk vanuit zowel belangenorganisaties als overheidsorganen. In die context rijst volgens ons de vraag: in hoeverre kan het voorliggende wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb niet al aanvullende bescherming bieden? Dit voorstel dient weliswaar de versterking van de rechtspositie van de burger ten opzichte van de overheid in het algemeen, maar kan óók een waardevolle tussenstap zijn richting een betere rechtsbescherming tegen algoritmische besluitvorming. 

Dit blog verkent die potentie. Eerst schetsen we kort de context van algoritmische besluitvorming. Vervolgens bespreken we de in de praktijk bestaande behoefte voor nadere regulering, zoals die blijkt uit het genoemde reflectiedocument en de uitkomsten van de internetconsultatie daarover. Daarna volgt een analyse van de voorgestelde wetswijzigingen: in hoeverre verbetert het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb – wanneer doorgevoerd – de bescherming tegen de risico’s van algoritmische besluitvorming?

Algoritmische besluitvorming: betekenis, voordelen en risico's

Een algemene definitie van algoritmes en algoritmische besluitvorming ontbreekt vooralsnog in de Awb. Onder algoritmische besluitvorming verstaan wij Awb-besluitvorming die volledig of deels gebaseerd is op de uitkomst van algoritmes. Een algoritme is een set regels en instructies die bij het oplossen van een probleem of beantwoorden van een vraag invoer (input) verwerkt tot uitvoer (output). Algoritmes variëren in vorm: van zelflerende (case-based) tot vaste, op regels gebaseerde (rule-based) modellen. 

Algoritmes worden door de overheid toegepast bij bijvoorbeeld de beoordeling van uitkeringsaanvragen, en bij belastingaanslagen en vergunningverlening. Dit heeft belangrijke voordelen, zoals procesversnelling, vermindering van administratieve lasten en bevordering van consistentie en nauwkeurigheid. Tegelijkertijd kleven aan het toepassen van algoritmische besluitvorming potentiële risico's, in het bijzonder wanneer geen sprake is van (zinvolle) menselijke tussenkomst en de besluitvorming dus volledig geautomatiseerd is. Hierna lichten we een aantal aspecten uit:

• Gebrekkige uitlegbaarheid/inzichtelijkheid: Complexe algoritmes brengen het risico mee dat niet goed kan worden achterhaald waarom het algoritme tot een bepaalde output komt (zij zijn dan een 'black box'). Dit maakt het signaleren van fouten of vooroordelen lastig voor burgers, bestuursorganen én rechters.
• Bewijspositie burger: De gebrekkige inzichtelijkheid en de daardoor ontstane onnavolgbaarheid van beslissingen kan, tezamen met de vermeende neutraliteit van algoritmes, leiden tot de vooringenomenheid dat een algoritmisch besluit een juist besluit is (automated bias). Dit maakt het voor burgers lastig om besluiten succesvol aan te vechten.
• Mensenrechtelijke knelpunten: Algoritmes kunnen inbreuk maken op het recht op gelijke behandeling, het recht op privacy en op andere grondrechten, zoals onder meer gebleken is uit de SyRI-uitspraak (ECLI:NL:RBDHA:2020:865). Dat klinkt door in de besluiten die op grond van algoritme genomen worden.

Kabinetsreflectie op algoritmenormen: huidige waarborgen en behoefte aan versterking

Gezien de risico’s is er veel aandacht voor de waarborging van de belangen van burgers en bedrijven bij algoritmische besluitvorming. In het Reflectiedocument 2024 benoemt het kabinet diverse waarborgen die het huidige juridische kader biedt, in het bijzonder:

• De AVG: Voor zover persoonsgegevens betrokken zijn bij besluitvorming, verbiedt de AVG volledig geautomatiseerd besluitvorming en moet de overheid inzage (kunnen) bieden in de persoonsgegevens (art. 5 AVG). Transparantie over persoonsgegevens is echter niet hetzelfde als transparantie over het besluit. Bovendien is de AVG niet op alle bestuursrechtelijke besluiten van toepassing (bijvoorbeeld niet op besluiten voor bedrijven of wanneer de wet bepaalt dat volledig geautomatiseerde besluitvorming wel is toegestaan en daarvoor ook waarborgen biedt).
• De AI-verordening: Overheden die gebruikmaken van hoog-risico AI-systemen zijn op grond van de AI-verordening verplicht tot onder meer menselijk toezicht op het algoritme en het verrichten van een grondrechteneffectbeoordeling (art. 14 en 27). Ook deze regels zijn niet op alle bestuursrechtelijke besluiten van toepassing, bijvoorbeeld omdat niet alle AI-systemen hoog-risico AI-systemen zijn. Een systeem waarmee wordt besloten of een natuurlijk persoon recht heeft op een bijstandsuitkering is dat bijvoorbeeld wel, een systeem waarmee wordt besloten of er recht is op een vergunning of een subsidie voor een bedrijf niet zonder meer. In dat laatste geval gelden minder strenge regels.
• Grondrechten en algemene beginselen van behoorlijk bestuur: Ook andere rechten en beginselen zoals het recht op gelijke behandeling, het recht op bescherming van het privéleven en het zorgvuldigheids-, motiverings-, en evenredigheidsbeginsel reguleren algoritmische besluitvorming door overheden. Hoewel zij niet specifiek zien op algoritmische besluitvorming, gebruiken rechters hen als noodzakelijk vangnet om maatwerk en menselijke tussenkomst te bewerkstelligen. In het oog springende rechtszaken waarin dit gebeurt, zijn de AERIUS-uitspraak over zorgvuldigheid en transparantie en de SyRI-uitspraak over recht op bescherming van het privéleven, en in de uitvoeringspraktijk het Impact Assessment Mensenrechten en Algoritmes.

Het huidige juridische kader is fragmentarisch en niet volledig. Met de internetconsultatie Algoritmische besluitvorming en de Awb is meer zicht verkregen op de praktijk en de behoefte naar aanvullende waarborgen. In de Kamerbrief van juli 2025 is een analyse van de uitkomsten daarvan gepresenteerd. Volgens het kabinet volgen uit de internetconsultatie vier hoofdbehoeften: i) meer transparantie over het gebruik en de rol van algoritmes bij individuele besluitvorming, ii) transparantie op systeemniveau, bijvoorbeeld via registers, iii) meer deskundigheid bij de rechtspraak, bijvoorbeeld via een gespecialiseerde rechter-commissaris, en iv) concrete, uitvoerbare normen voor overheidsinstanties (in plaats van open normen). Daarbij is goed om op te merken dat niet alleen rechtszoekenden hieraan behoefte hebben, maar ook overheidsorganisaties, zo blijkt ook uit de genoemde behoefte onder iv). Het kabinet heeft hierop aangekondigd nader te onderzoeken hoe Awb-normen kunnen worden aangepast met betrekking tot algoritmische besluitvorming, met focus op betere transparantie en motivering van besluiten. 

Wet versterking waarborgfunctie Awb: een bruikbare tussenstap?

Specifieke normen voor algoritmische besluitvorming in de Awb lijken al met al nog ver weg. Bovendien is onduidelijk of in deze normen ook aandacht zal zijn voor elementen die wat ons betreft ook essentieel zijn voor daadwerkelijke rechtsbescherming tegen algoritmische besluitvorming, maar het kabinet minder expliciet benoemt in de Kamerbrief van juli 2025, zoals het recht op maatwerk, herstelmogelijkheden en begrijpelijke motieven. Omdat dit voortbouwt op regels die gelden voor alle bestuursrechtelijke besluiten, kan mogelijk het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb hierbij een rol vervullen. In de rest van deze bijdrage staan we daarom stil bij de vraag of, en zo ja, hoe dit wetsvoorstel op deze punten versterking biedt. Daarbij gaan wij in op de bepalingen die daar volgens ons in meer of mindere mate een bijdrage aan kunnen leveren. 

• Nieuwe bepaling art. 2:4a Awb: verankering dienstbaarheidsbeginsel

Artikel 2:4a Awb bevat een nieuw beginsel: het dienstbaarheidsbeginsel. Dit beginsel garandeert een burgergerichte behandeling, en vereist dat bestuursorganen de burger centraal stellen. Ze moeten hun beleid en uitvoering zo inrichten dat burgerbelangen optimaal tot hun recht komen. Niet-naleven kan leiden tot onzorgvuldige voorbereiding (art. 3:2 Awb) of onvolledige belangenafweging (art. 3:4, eerste lid, Awb), zo blijkt uit de memorie van toelichting bij de consultatieversie. 

Hoewel de precieze reikwijdte van dit beginsel door zijn abstracte formulering nog onduidelijk is, lijkt het in ieder geval potentie te hebben als 'vangnetbeginsel'. Hierop kan dan een beroep worden gedaan als er geen specifiekere bepalingen behulpzaam zijn. In de context van algoritmische besluitvorming is bijvoorbeeld denkbaar dat het beginsel meebrengt dat van deze besluitvormingsmethode moet worden afgestapt als zij in een specifiek geval geen recht doet aan de situatie van de betrokken burger. 

• Aanpassing art. 3:4 lid 2 Awb: evenredigheid kan ook de wet doorbreken

De voorgestelde wijziging van art. 3:4 lid 2 Awb brengt mee dat de uitvoering van formele wetten aan het evenredigheidsbeginsel kan worden getoetst. Dat betekent dat overheidsorganen in situaties waarin een besluit in lijn met een gebonden bevoegdheid (“mechanische regeltoepassing”) zou leiden tot strijd met het evenredigheidsbeginsel, een ander besluit moeten nemen. Dat is een belangrijke wijziging ten opzichte van de huidige situatie. Een bestuursorgaan moet kijken of de uitkomst van regeltoepassing niet onevenredig is ten opzichte van het doel dat de wetgever voor ogen had, en hiervan afwijken als de bedoeling van de wetgever gerealiseerd kan worden met een ander besluit. 

Opvallend is dat in de toelichting van het wetsvoorstel ook expliciet aandacht wordt besteed aan de gevolgen van art. 3:4 lid 2 Awb bij geautomatiseerd tot stand gekomen besluiten. Geautomatiseerde besluitvorming is toegestaan, maar als het voor het bestuursorgaan bekend is dat er bijzondere omstandigheden zijn die de uitkomst mogelijk onevenredig maken, dan moeten deze op grond van een samenspel van artikel 3:4 lid 1 en lid 2 worden meegenomen. Dat moet ook in bezwaar. Belangen (van derden) die door het toepasselijk kader niet worden beschermd, blijven buiten beschouwing. 

Het wetsvoorstel onderstreept daarmee – in navolging van eerder ongevraagd advies uit 2018 van de Raad van State over digitalisering en rechtsstatelijke verhoudingen – de noodzaak van maatwerk in bezwaar, ook bij algoritme-inzet. Vanuit dezelfde gedachte bestendigt het nieuw voorgestelde art. 4:84 Awb overigens ook de jurisprudentie, die meebrengt dat bij onevenredigheid van beleidsregels afgewezen moet worden.

• Nieuwe bepaling art. 3:45 Awb: verplichte contactgegevens bij besluiten

Ook de verplichting voor bestuursorganen om contactgegevens bij besluiten te voegen (het voorgestelde art. 3:45 Awb), wordt in de toelichting gekoppeld aan geautomatiseerde besluitvorming. Een burger of organisatie moet bij volledig geautomatiseerde besluitvorming contact kunnen zoeken met een ter zake deskundige ambtenaar met toegang tot het dossier. 

Dit is een waardevolle stap richting menselijke tussenkomst. Deze tussenkomst is weliswaar niet vooraf, maar er ontstaat in ieder geval een aanspreekpunt waaraan een burger of organisatie vragen kan stellen over de werking of motivering van het besluit. Dit ondersteunt het recht op uitleg en kan mogelijk leiden tot het sneller herstellen van fouten. Voor bestuursorganen betekent dit dat zij specifieke medewerkers zullen moeten aanwijzen met kennis van de gebruikte algoritmen en de situaties van de burger – wat ook intern bewustwording en deskundigheid vergroot.

• Nieuwe bepaling art. 3:45b Awb: eerdere inzage onderliggende stukken

Het voorgestelde art. 3:45b Awb brengt mee dat iemand die in bezwaar wil gaan tegen een besluit, al bij het opstellen van het bezwaarschrift over de relevante stukken dient te kunnen beschikken.

Het is nog niet geheel duidelijk welke stukken hiermee moeten worden verstrekt en in hoeverre dit een aanvulling vormt op de motivering van een besluit. Indien de stukken zien op het gebruikte algoritme, kan deze bepaling mogelijk de 'black box' gedeeltelijk openbreken. Hoewel het ook nog de vraag is in hoeverre dergelijke stukken burgers daadwerkelijk in staat zouden stellen om het algoritme te doorgronden, waarborgt inzage een eerlijker proces en kan het hen mogelijk in staat stellen fouten te signaleren of een gerichte juridische strategie te ontwikkelen. 

• Aanpassing art. 3:47 Awb: een vereiste begrijpelijke motivering bij besluiten

Met artikel 3:47 Awb wordt voorgesteld dat de motivering bij besluiten begrijpelijk moet zijn. Een begrijpelijke motivering houdt volgens de toelichting bij het wetsvoorstel in dat: (1) de motivering in begrijpelijke taal wordt opgesteld en (2) de lezer moet kunnen begrijpen hoe het bestuursorgaan tot dit besluit is gekomen en wat het besluit betekent.

De vraagt rijst of een besluit, wanneer dat met gebruik van een algoritme wordt genomen, ook informatie moet geven over de werking van dat algoritme. Dat is wat ons betreft goed verdedigbaar: anders is motivering immers niet daadwerkelijk begrijpelijk, maar juist ondoorgrondelijk. Deze bepaling heeft daarom de potentie om de inzichtelijkheid van algoritmen te verbeteren. Ook kan het de bewijspositie van rechtszoekenden versterken: deze zal keuzes, gegevens en aannames in algoritmische besluitvorming dan beter kunnen (laten) beoordelen. Verder draagt de aanpassing van art. 3:47 Awb mogelijk bij aan een betere uitvoeringspraktijk. Indien het bestuursorgaan het besluit immers niet begrijpelijk kan uitleggen, is het besluit daarmee onrechtmatig. 

Het is volgens ons een gemiste kans dat algoritmische besluitvorming vooralsnog niet in de voorbereiding van dit artikel wordt betrokken. 

• Nieuwe bepalingen art. 3:51-3:53 Awb: snel herstel van kennelijke fouten

De voorgestelde art. 3:51-3:53 Awb geven bestuursorganen meer ruimte om op verzoek of uit eigen initiatief kennelijke onjuistheden in besluiten te herstellen. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel volgt dat de wetgever verwacht dat deze wijziging ertoe zal leiden dat sneller herstel plaatsvindt en minder vaak bezwaar hoeft te worden gemaakt tegen besluiten. 

Deze bepalingen hebben in het kader van algoritmische besluitvorming volgens ons in potentie een grote meerwaarde, bijvoorbeeld bij fouten door technische storingen, bugs of onjuiste datakoppelingen. Het wetsartikel draagt daarmee bij aan een 'lerende' overheid met ruimte voor correctie.

• Aanpassing art. 4:12 Awb: vaker horen voorafgaand aan nadelige financiële beschikkingen

De hoorplicht (neergelegd inart. 4:7 en 4:8 Awb) is een waarborg voor de zorgvuldige voorbereiding van beschikkingen. Veel financiële beschikkingen uit het belastingrecht en het socialezekerheidsrecht, waarbij algoritmen worden gebruikt, waren vanwege een te grote belasting voor bestuursorganen uitgezonderd van de hoorplicht (art. 4:12 Awb). Het wetsvoorstel stelt voor die uitzondering te schrappen en te bepalen dat er moet worden gehoord wanneer een beschikking "door de geadresseerde niet wordt voorzien en waarvan het bestuursorgaan redelijkerwijs kan vermoeden dat de beschikking aanmerkelijke gevolgen heeft voor diens directe bestedingsruimte". Hiermee kunnen excessen worden voorkomen. 

Wanneer deze bepaling aanleiding geeft om daadwerkelijk vaker te horen, kan zij bijdragen aan het bieden van maatwerk waar nodig, bijvoorbeeld doordat duidelijk wordt dat sprake is van omstandigheden die afwijking of aanpassing van het algoritme rechtvaardigen. Daarbij zal het vooral de vraag zijn hoe deze bepaling doorwerkt in de uitvoeringspraktijk. 

• Nieuwe bepalingen afdeling 8.2.2b Awb: verankering burgerlus 

Het wetsvoorstel verstevigt de bevoegdheid van de bestuursrechter om belanghebbenden hun beroepschrift te laten aanvullen gedurende een procedure met afdeling 8.2.2b Awb. De rechter kan hen zo de gelegenheid geven hun procespositie te versterken, en daarbij ook bewijsvoorlichting geven.

Deze ‘burgerlus’ creëert ruimte voor correctie van een ongelijke procespositie: als de burger de algoritme-uitkomst niet begrijpt en/of onvoldoende weerlegt, kan de rechter aangeven wat wel nodig is. Voorwaarde is dat de rechter over voldoende expertise beschikt om algoritmegebruik te herkennen en te duiden. Het verdient volgens ons aanbeveling dat de rechter daarvoor waar nodig een deskundige inschakelt (via art. 8:47 Awb). Een andere goede optie daarvoor is de in de internetconsultatie door de Raad van de rechtspraak genoemde rechter-commissaris.

Conclusie

Het doorvoeren van de Wet versterking waarborgfunctie Awb zal naar onze inschatting op meerdere punten de rechtspositie van rechtszoekenden versterken wanneer zij worden geconfronteerd met algoritmische besluitvorming. Bij meerdere artikelen maakt de wetgever in de toelichting bij het wetsvoorstel zelf ook al een koppeling tussen het voorstel en algoritmische besluitvorming. Opvallend is echter ook dat juist bij de begrijpelijke motiveringsplicht dit nog niet het geval is, terwijl juist daar volgens ons ook veel winst te behalen valt. Juist omdat het een algemene regel betreft, is het waardevol om alvast te verkennen hoe deze norm zich óók tot algoritmische besluitvorming verhoudt. Volgens ons is dit een gemiste kans. Van sommige voorgestelde wijzigingen is de precieze uitwerking nog onduidelijk, zoals de nieuwe hoorplicht. Daardoor is ook de meerwaarde hiervan voor de rechtspositie van rechtszoekenden bij algoritmische besluitvorming lastig in te schatten. 

Vanwege het algemene karakter van de Awb blijven enkele essentiële elementen die hoofdzakelijk problematisch zijn bij algoritmische besluitvorming voorlopig buiten beeld: algemene registratie- en transparantieverplichtingen voor algoritmische besluitvorming (en daarbij een definitie van wat onder deze besluitvorming valt) blijven nog toekomstmuziek. In bepaalde gevallen vangen andere wetten, zoals de AI-verordening, dat gelukkig (deels) op. Toch is verdere uitwerking van belang. Zo blijkt niet alleen uit de aangehaalde jurisprudentie, maar ook uit de roep om meer specifieke normen. De Awb biedt met het wetsvoorstel dan ook logischerwijs geen eindstation, maar wel een juridisch stevig tussenstation op weg naar een verantwoorde en controleerbare inzet van algoritmen in het bestuursrecht.