Signaleringsblog week 7: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Recht op toegang tot de rechter in klimaatgeschil impliceert niet per definitie rechtsgang bij bestuursrechter

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 4 februari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:625https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2026:625https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2026:625) dat noch art. 9, vierde lid, Verdrag van Aarhus noch het KlimaSeniorinnen-arrest (van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 9 april 2024) ertoe dwingen dat een geschil over een nationale milieuaangelegenheid (het klimaat daaronder begrepen) per definitie aan de Nederlandse bestuursrechter moet kunnen worden voorgelegd; een civiele rechtsgang is volgens de Afdeling wat dat betreft niet onevenredig kostbaar. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over het verzoek van een groep activistische wetenschappers aan de minister van Klimaat en Groene Groei om een lijst met effectieve klimaatmaatregelen achter de hand te houden die zouden kunnen worden getroffen bij falend klimaatbeleid. Met de minister is de Afdeling van oordeel dat dit verzoek niet kwalificeert als een aanvraag in de zin van art. 1:3, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). De wetenschappers kunnen daarom niet bij de bestuursrechter procederen over het uitblijven van een appellabel besluit in reactie op dat verzoek. De vraag is vervolgens of voor de wetenschappers via art. 9 Verdrag van Aarhus - dat voorziet in het recht op toegang tot de rechter bij milieuaangelegenheden - alsnog een rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat. De Afdeling overweegt dat uit deze verdragsbepaling niet per definitie volgt dat de bestuursrechter in dergelijke zaken moet beslissen. In zoverre kunnen de wetenschappers niet op basis van deze bepaling, en buiten het kader van de Awb, alsnog toegang tot de bestuursrechter verkrijgen. Nog daargelaten of de wetenschappers een beroep kunnen doen op art. 9, vierde lid, Verdrag, is de Afdeling van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de toegang tot de civiele rechter in dit geval onevenredig kostbaar is: volgens de Afdeling is het niet zo dat de advocaatkosten bij een civiele procedure excessief zijn en dat de bij de civiele rechter in het ongelijk gestelde partij opdraait voor de volledige advocaatkosten van de wederpartij. Ook hebben de wetenschappers niet feitelijk onderbouwd waarom een procedure bij de civiele rechter in dit geval onevenredig kostbaar zou zijn als bedoeld in het verdragsartikel. Naar het oordeel van de Afdeling kan evenmin uit het KlimaSeniorinnen-arrest worden afgeleid tot welke specifieke rechterlijke instantie men zich in milieuaangelegenheden moet wenden dan wel dat dat in dit geval de Nederlandse bestuursrechter zou moeten zijn. 

Afdeling formuleert beoordelingskader voor opheffen last onder dwangsom 

In haar uitspraak van 4 februari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:644) oordeelt de Afdeling dat de toewijzing van een verzoek tot opheffen van een opgelegde last onder dwangsom (als bedoeld in art. 5:34, eerste lid, Awb) slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden toegewezen. Dat is bijvoorbeeld het geval als evident is dat geen sprake is van een overtreding of indien de betrokkene niet als overtreder kan worden aangemerkt. De Afdeling sluit hiermee aan bij haar rechtspraak over de invordering van verbeurde dwangsommen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466). Aanleiding voor dit oordeel was de invordering van verbeurde dwangsommen wegens het zonder de vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan gebruiken en bebouwen van gronden. De Afdeling overweegt dat het bestuursorgaan op verzoek van een overtreder een last onder dwangsom kan opheffen, waarbij ook andere dan de in art. 5:34 Awb bedoelde omstandigheden tot opheffing van de last kunnen leiden (vgl. de uitspraken van 24 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5746, en 6 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY7586). Voor het antwoord op de vraag welke andere omstandigheden dat zijn, sluit de Afdeling aan bij haar rechtspraak over invordering van verbeurde dwangsommen (vgl. de hiervoor aangehaalde uitspraak van 27 februari 2019). Dit betekent dat een belanghebbende in een procedure over de opheffing van de last vanwege andere omstandigheden dan genoemd in art. 5:34 Awb in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als geen sprake is van een overtreding en/of betrokkene geen overtreder is. Omdat in deze zaak geen sprake is van een dergelijk uitzonderlijk geval, hoefde het college van burgemeester en wethouders (“college”) geen andere omstandigheden dan die bedoeld in art. 5:34, eerste lid, Awb aan te nemen die zouden moeten leiden tot opheffing van de opgelegde lasten.

Beoordeling openbaarmakingsverzoek: wel milieu-informatie, geen emissiegegevens 

Uit twee Afdelingsuitspraken van 4 februari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:607 en ECLI:NL:RVS:2026:600) volgt dat voor het antwoord op de vraag of een bestuursorgaan een belangenafweging mag of moet maken, voordat het op verzoek informatie openbaar maakt, het begrip ‘milieu-informatie’ moet worden onderscheiden van het begrip ‘emissiegegevens’. In de eerste zaak had een dierenrechtenorganisatie de (toenmalige) minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gevraagd om - tegen het zere been van enkel daarbij betrokken bedrijven - bepaalde documenten over een destructiebedrijf openbaar te maken; in de tweede zaak had een maatschap diezelfde minister verzocht om openbaarmaking van (kort gezegd) alle ambtshalve genomen besluiten tot het toekennen van fosfaatrechten aan melkveebedrijven. In beide zaken ligt bij de Afdeling de vraag voor of de minister wel of geen belangenafweging mocht maken rondom het al dan niet verstrekken van de betrokken bedrijfsgegevens. Daarvoor bepalend is het antwoord op de vraag of sprake is van ‘emissiegegevens’: deze moet de minister openbaar maken, omdat op die gegevens de in art. 5.1, eerste en tweede lid, Wet open overheid (“Woo”) neergelegde uitzonderingen op het uitgangspunt van openbaarmaking niet van toepassing zijn (art. 5.1, zevende lid, Woo). 

De Afdeling overweegt dat uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU”) volgt dat het begrip ‘milieu-informatie’ een ruime betekenis heeft (vgl. het arrest van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371). Uit de arresten van het HvJ EU van 23 november 2016 (Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889) volgt dat onder de begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’ niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen (i), maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu (ii) alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is (iii). De begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’ mogen niet restrictief worden uitgelegd. 

In de eerste zaak stelt de Afdeling vast dat de gevraagde bedrijfsgegevens - in casu de zogeheten Uniek Bedrijfsnummers (“UBN-nummers”) die zijn gekoppeld aan iedere locatie met runderen, varkens, schapen, geiten of paardachtigen en andere bedrijfsgegevens (vestigingsadres, bedrijfsnaam en KvK-nummer) - kwalificeren als ‘milieu-informatie’ in de zin van art. 19.1a, eerste lid, Wet milieubeheer (Wm). Weliswaar bevatten deze op zichzelf geen informatie over de toestand van elementen van het milieu, maar zijn zij wel onlosmakelijk verbonden met de informatie over het ter destructie aanbieden van levende dieren. Het betreft volgens de Afdeling evenwel geen ‘emissiegegevens’, zodat de minister verplicht was om ten aanzien van de openbaarmaking ervan een belangenafweging te maken. In de tweede zaak komt de Afdeling tot een vergelijkbaar oordeel: omdat de gevraagde bedrijfs- en fabricagegegevens die verband houden met de melkproductie niet zien op de daadwerkelijke uitstoot en invloeden van emissies op het milieu is geen sprake van ‘emissiegegevens’, zodat ook hier art. 5.1, zevende lid, Woo toepassing mist. 

Onteigening heeft titelzuiverende werking en is daarom aangewezen als minnelijke overeenstemming met pachter van te verwerven gronden ontbreekt 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 4 februari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:629) dat de Omgevingswet (“Ow”) slechts de mogelijkheid biedt om onroerende zaken ter onteigening aan te wijzen en niet om dat te doen voor een afzonderlijk pachtrecht, zodat de rechtbank de onteigeningsbeschikking ten onrechte gedeeltelijk heeft bekrachtigd: namelijk wel voor het te onteigenen pachtrecht en niet voor het onderliggende eigendomsrecht (omdat daarover minnelijke overeenstemming was bereikt). De Afdeling overweegt dat de Omgevingswet (“Ow”) niet de mogelijkheid kent van afzonderlijke onteigening van beperkte rechten of persoonlijke rechten (zoals huur of pacht). Uit art. 11.1 en 11.3 Ow volgt dat onteigening in alle gevallen ziet op de onroerende zaak als zodanig. Door onteigening van de onroerende zaak verkrijgt de onteigenaar de eigendom vrij van alle lasten en rechten die met betrekking tot de onroerende zaak bestaan (art. 11.18, eerste lid, Ow); vanwege de zogenoemde titelzuiverende werking van de onteigening wordt de onroerende zaak bevrijd van alle lasten en rechten die op deze zaak rusten.

In de situatie dat de onteigenaar overeenstemming heeft bereikt met de eigenaar, maar (zoals in dit geval) de eigenaar de onroerende zaak niet vrij van pacht oplevert en overeenstemming tussen onteigenaar en pachter over beëindiging van het pachtrecht ontbreekt, moet de onroerende zaak volgens de Afdeling ter onteigening worden aangewezen om deze van het pachtrecht te bevrijden. Daarbij moet aan alle door de Omgevingswet daartoe gestelde vereisten worden voldaan. In een dergelijk geval kan bekrachtiging van een onteigeningsbeschikking die betrekking heeft op de onroerende zaak niet (gedeeltelijk) worden afgewezen op grond van het ontbreken van de noodzaak voor het onteigenen van het eigendomsrecht op die onroerende zaak. De mogelijkheid van gedeeltelijke bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking (art. 16.108, tweede lid, Ow) ziet volgens de Afdeling op een andere situatie dan in dit geval aan de orde. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Eerste Kamer stemt in met wetsvoorstel maatwerkaanpak PAS-projecten 

Op 10 februari 2026 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel tot wijziging van de Omgevingswet in verband met de maatwerkaanpak bij PAS-projecten. Bij de behandeling van het wetsvoorstel zijn drie van vier ingediende moties verworpen, één motie is aangehouden. De wetswijziging  ziet op (agrarische of industriële) bedrijfsactiviteiten, waarvoor vooralsnog - en ondanks hun geringe stikstofdepositie - na 29 mei 2019 (de dag waarop de Afdeling het Programma Aanpak Stikstof (“PAS”) ongeldig verklaarde wegens strijd met Europese natuurwetgeving) geen legaliserende natuurvergunning kan worden verleend. De in de Ow opgenomen termijn waarbinnen legalisering van deze activiteiten zou moeten plaatsvinden (einddatum 28 februari 2025) wordt - mede met het oog op potentiële handhavingsverzoeken - met het aangenomen wetsvoorstel nu verlengd met een periode van drie jaar (nieuwe einddatum 1 maart 2028). De Afdeling advisering van de Raad van State had zich in maart 2025 nog kritisch uitgelaten over de rechtmatigheid, de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel, hetgeen opnieuw bleek tijdens het recente Eerste Kamerdebat met de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur op 3 februari jl. In de Kamerbrief van 29 januari 2026 had de minister aan de Tweede Kamer laten weten ernaar te streven een eerste (internetconsultatie)versie van het legaliseringsprogramma te kunnen presenteren.   

Planning tussentijdse evaluatie Wet kwaliteitsborging voor het bouwen 

Met de Kamerbrief van 28 januari 2026 bevestigt de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening dat uitbreiding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (“Wkb”) naar verbouwactiviteiten op dit moment niet aan de orde is en dat uitbreiding naar gevolgklassen 2 en 3 niet eerder zal plaatsvinden dan 1 januari 2029 (vijf jaar na inwerkingtreding van de wet). In de Kamerbrief kondigt de minister ook aan de tussentijdse evaluatie van de werking van het nieuwe stelsel van bouwtoezicht vóór de zomer van 2026 aan de Tweede Kamer te zullen voorleggen. De formele wetsevaluatie, die de inhoudelijke basis zou moeten vormen voor een eventuele stelseluitbreiding, is voorzien in 2027.   

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.