Signaleringsblog week 51: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Planregeling huisvesting arbeidsmigranten in strijd met evenredigheidsvereiste Dienstenrichtlijn

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 10 december 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:6007) dat de planregeling die onder meer voorziet in regulering van de huisvesting van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders in strijd is met het evenredigheidsvereiste van art. 15, derde lid, aanhef en onder c, Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG). Om te voorkomen dat arbeidsmigranten en seizoenarbeiders zich door middel van kamergewijze verhuur vestigen in een woonwijk of hun intrek nemen in recreatieve voorzieningen had de gemeenteraad een paraplubestemmingsplan vastgesteld met daarin een algeheel verbod voor de kamergewijze verhuur van de panden. De planregeling bevat twee afwijkmogelijkheden van dit verbod, waarvan één specifiek voor het onder voorwaarden toestaan van huisvesting van seizoenarbeiders. Om af te kunnen wijken van het generieke verbod geldt als voorwaarde dat de huisvesting van seizoenarbeiders in overeenstemming moet zijn met het als bijlage bij het bestemmingsplan opgenomen toetsingskader. In reactie op aangevoerde beroepsgronden stelt de Afdeling vast dat vanwege de territoriale beperking van de verhuurmogelijkheden binnen het plangebied de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Eisen die onder de Dienstenrichtlijn vallen en die dienstverrichters direct of indirect discrimineren zijn in strijd met art. 15, derde lid, aanhef en onder a, Dienstenrichtlijn, aldus de Afdeling; deze kunnen niet gerechtvaardigd worden (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834). Eisen die aan dienstverrichters gesteld worden en die niet op voorhand verboden zijn, moeten in overeenstemming met art. 15, derde lid, aanhef en onder b en c, Dienstenrichtlijn gerechtvaardigd worden. Dit houdt in dat de eisen noodzakelijk moeten zijn wegens een dwingende reden van algemeen belang en ten opzichte van dat belang evenredig moeten zijn. Hoewel niet tijdig omgezet naar nationaal recht, hebben beide eisen in dit geval rechtstreekse werking (vgl. het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44). Naar het oordeel van de Afdeling heeft de gemeenteraad de noodzaak van de planregeling - die strekt tot bescherming van het woon- en leefklimaat in het plangebied - toereikend gemotiveerd. Dit geldt niet voor de evenredigheid van de afwijkingsbevoegdheid die specifiek is gericht op seizoenarbeiders: weliswaar is de term seizoenarbeider in de betreffende bepaling neutraal geformuleerd (ongeacht nationaliteit), maar treft deze in feite - zoals ook blijkt uit het toe te passen toetsingskader - hoofdzakelijk arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa. Aldus maakt de regeling naar het oordeel van de Afdeling een indirect onderscheid naar nationaliteit tussen in het bijzonder andere EU-burgers enerzijds en Nederlanders anderzijds. Dit onderscheid vindt geen rechtvaardiging in objectieve factoren die geen verband houden met discriminatie: niet valt in te zien om welke objectieve en ruimtelijk relevante redenen het gerechtvaardigd zou zijn dat kamerverhuur aan bijvoorbeeld een tijdelijk in de agrarische of logistieke sector werkzame burger van een andere EU-lidstaat anders zou zijn dan kamerverhuur aan een tijdelijk in eenzelfde sector werkzame Nederlander. Omdat een (indirect) discriminerende bepaling op zichzelf nooit evenredig kan zijn en de nagestreefde bescherming van het woon- en leefklimaat ook zonder het gemaakte onderscheid kan worden bereikt, concludeert de Afdeling dat de planregeling niet aan het evenredigheidsvereiste van art. 15, derde lid, aanhef en onder c, Dienstenrichtlijn voldoet. 

Niet behandelen herhaald wrakingsverzoek is niet in strijd met art. 6 EVRM 

In zijn uitspraak van 6 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:596) oordeelt het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) dat de artt. 8:18, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) en 6 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM”) er niet aan in de weg staan dat de rechter die een zaak behandelt zelf beslist om een tegen hem gericht herhaald wrakingsverzoek niet aan de wrakingskamer voorlegt, indien laatstgenoemde een eerder verzoek met dezelfde strekking in dezelfde zaak eerder heeft afgewezen. In het opvolgende tweeledige verzoek verzocht de indiener opnieuw om wraking van de rechter die zijn zaken behandelt én om wraking van de leden van de wrakingskader die op zijn eerdere (afgewezen) wrakingsverzoek hadden beslist. Naar het oordeel van het CBb kwalificeert het tot de leden van de wrakingskamer gerichte verzoek niet als een wrakingsverzoek als bedoeld in art. 8:15 Awb, nu deze leden niet betrokken zijn bij de inhoudelijke behandeling van de zaken van de indiener. Dit (deel van het) verzoek hoeft volgens het CBb dan ook niet in behandeling te worden genomen. De beslissing van de rechter om het tegen hemzelf gerichte herhaalde wrakingsverzoek niet te behandelen is volgens het CBb niet in tegenspraak met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Volgens die rechtspraak mag de behandeling van een wrakingsverzoek (alleen dan) niet achterwege worden gelaten, indien dat verzoek ‘does not immediately appear to be manifestly devoid of merit’ (vgl. de arresten van de Hoge Raad van 25 september 2018, ECLI:NL:HR:2018:1770 en van 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2038). Als in een volgend verzoek ten aanzien van dezelfde rechter met betrekking tot de rechterlijke onpartijdigheid geen feiten of omstandigheden worden gesteld die de verzoeker sinds het eerdere verzoek bekend zijn geworden, dan mag dat verzoek geacht worden die merites te ontberen en mag de rechter de behandeling ervan achterwege laten, aldus het CBb. 

Stichting die geldelijke uitkeringen verstrekt kwalificeert niet als bestuursorgaan, beslissing daarom niet appellabel bij bestuursrechter 

Uit de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 4 december 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:10366) volgt dat de Stichting Tijdelijk Noodfonds Energie geen bestuursorgaan is. De rechtbank acht zich daarom niet bevoegd om kennis te nemen van het beroep dat is gericht tegen de afwijzende beslissing van de stichting op het verzoek om een financiële tegemoetkoming. De rechtbank overweegt dat alleen een bestuursorgaan een (appellabel) besluit als bedoeld in art. 1:3 Awb kan nemen. De rechtbank gaat daarom na of de stichting kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan. Als privaatrechtelijke rechtspersoon, zo stelt de rechtbank vast, is de stichting geen ‘a- orgaan’ (een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, art. 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, Awb). Om als ‘b-orgaan’ te kunnen worden aangemerkt (als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, Awb), moet de stichting met openbaar gezag zijn bekleed. Daarvoor is bepalend of de stichting een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van een rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend, zoals bijvoorbeeld de bevoegdheid om afwijzend te beslissen op een aanvraag om een financiële tegemoetkoming. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als, zoals in dit geval, een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Gaat het echter om organen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken - zoals in dit geval een tegemoetkoming in de energiekosten - dan kan zich een uitzondering op deze regel voordoen en kwalificeren die privaatrechtelijke organen toch als bestuursorgaan. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee cumulatieve vereisten is voldaan: het inhoudelijke vereiste en het financiële vereiste. Aan het inhoudelijke vereiste is voldaan, indien de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer a-organen (zoals bijvoorbeeld een minister of gemeenteraad). Niet vereist is dat het bestuursorgaan (of die bestuursorganen) ook zeggenschap heeft (hebben) over de beslissing over een verstrekking in een individueel geval. Aan het financiële vereiste is voldaan, indien de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate - dat wil zeggen: in beginsel voor twee derden of meer - wordt gefinancierd door een of meer a-organen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379). Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval wel voldaan aan het financiële vereiste, maar niet aan het inhoudelijke vereiste. Omdat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen niet eenzijdig aan de betrokken energiebedrijven heeft opgelegd (de criteria zijn binnen het consortium van energiebedrijven bedacht en vervolgens in samenspraak met de minister vastgesteld), is van beslissende invloed van de minister geen sprake. Omdat niet kan worden gezegd dat de stichting enkel fungeert als ‘doorgeefluik’ van gelden die door het Rijk beschikbaar worden gesteld en de stichting ten behoeve van het kunnen leveren van maatwerk bovendien eigenstandig kon afwijken van de toekenningsvoorwaarden, concludeert de rechtbank dat de stichting niet kan worden aangemerkt als ‘b-orgaan’. Omdat de rechtbank om die reden niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van eiser, zal deze zich met deze zaak tot de burgerlijke rechter moeten wenden.  

Omgevingsvergunning voor wateractiviteit en beoordeling achteruitgangsverbod

In zijn uitspraak van 2 december 2025 (ECLI:NL:RBNNE:2025:4979) oordeelt de voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Nederland dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat de omgevingsvergunning waarmee toestemming is verleend voor het storten van baggerspecie in het Lauwersmeer niet zorgvuldig heeft voorbereid en niet goed heeft gemotiveerd. Op grond van de verleende omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit bij een waterstaatswerk mag de provincie elders uitgegraven baggerspecie storten in zogeheten stortputten die in beheer zijn bij Rijkswaterstaat. Die vergunning wordt op grond van art. 8.84 Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”) alleen verleend als de activiteit verenigbaar is met de in het wetsartikel vermelde belangen c.q. oogmerken van het waterbeheer. In de procedure bij de voorzieningenrechter is in geschil of de minister de gevraagde vergunning mocht verlenen. Volgens de verzoekers om voorlopige voorziening is dat hier niet het geval en handelt de minister in strijd met het achteruitgangsverbod en de verbeterdoelstelling van art. 4, eerste lid, aanhef en onder a, Kaderrichtlijn Water (Richtlijn 2000/60/EG, “KRW”). De voorzieningenrechter geeft hen daarin gelijk. Volgens de voorzieningenrechter heeft de minister de omgevingsvergunning in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel verleend, omdat niet objectief is aangetoond dat de vergunde activiteit niet leidt tot (kort gezegd) een verslechtering van de ecologische en chemische toestand van het oppervlaktewater (als bedoeld in art. 8.84, derde en vijfde lid, Bkl). De voorzieningenrechter acht dat, mede tegen de achtergrond van het zogenoemde Wezer-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU”) van 1 juli 2015, ECLI:EU:C:2015:433), problematisch. Uit dat arrest volgt dat de goedkeuring voor een project - tenzij voor dat project een afwijking geldt krachtens art. 4, vijfde en zevende lid, KRW - geweigerd moet worden wanneer dat project de toestand van het betreffende waterlichaam kan verslechteren of het bereiken van een goede toestand van oppervlaktewaterlichamen in gevaar kan brengen. Daarbij geldt dat niet iedere verslechtering van de waterkwaliteit een achteruitgang is: er is pas sprake van een ‘achteruitgang van de toestand’ van een oppervlaktewaterlichaam wanneer de toestand van minstens één van de kwaliteitselementen van bijlage V KRW één klasse achteruitgaat, bijvoorbeeld van goed naar matig. Wanneer het kwaliteitselement zich al in de laagste klasse bevindt, is iedere verslechtering een achteruitgang van de toestand. Ook een tijdelijke achteruitgang moet volgens het HvJ EU worden vermeden, zo volgt uit het arrest van 5 mei 2022 (ECLI:EU:C:2022:350). Uit beide arresten volgt dat het bevoegd gezag bij het achteruitgangsverbod Europese beginselen - als het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen en het beginsel dat milieuaantastingen aan de bron moeten worden bestreden - in acht moet nemen. De voorzieningenrechter concludeert dat het nu aan de minister is om de gevolgen van de wateractiviteit beter te onderzoeken. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Kamerbrief voortgang aanpak versterking toegang tot het recht

Met de Kamerbrief van 11 december 2025 informeert de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid beide Kamers der Staten-Generaal over relevante ontwikkelingen in de aanpak van het versterken van de toegang tot het recht. Naast een uiteenzetting over de visie en de missie van het kabinet op dit thema, bevat de voortgangsbrief een uitgebreid overzicht van (beoogde) maatregelen die het kabinet in dit verband voorstaat.   

Evaluatieonderzoek WODC over demonstratierecht verschenen

Het Nederlandse demonstratierecht is uitgewerkt in de Wet openbare manifestaties (Wom) en andere wet- en regelgeving. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) onderzoek gedaan naar het wettelijk kader van en het handelingsperspectief rondom het demonstratierecht in Nederland. Volgens het op 11 december 2025 verschenen evaluatierapport biedt het wettelijk kader voldoende ruimte voor zowel de uitoefening van het demonstratierecht als het beperken van demonstraties waar dat noodzakelijk is. Enkele gesignaleerde knelpunten kunnen volgens het WODC met kleinere wetsaanpassingen worden opgelost; het WODC acht het niet nodig en weinig doeltreffend om de wet ingrijpend aan te passen.  

Consultatie conceptvoorstel Wet modernisering vervanging en verlof van politieke ambtsdragers

Vanaf 8 december 2025 doorloopt het voorstel voor de Wet modernisering vervanging en verlof van politieke ambtsdragers een internetconsultatieronde. Het voorstel komt voort uit de wens om de verlof- en vervangingsmogelijkheden voor politieke ambtsdragers uit te breiden. Het concept wetsvoorstel voorziet in (i) flexibilisering van de termijn waarvoor volksvertegenwoordigers en dagelijks bestuurders zich kunnen laten vervangen, (ii) opheffing van de wettelijke beperkingen voor volksvertegenwoordigers om zich bij aanvang van het ambt wegens zwangerschap en bevalling te kunnen laten vervangen, (iii) vervanging van de in de Kieswet gebruikte term ‘tijdelijk ontslag’ en (iv) uitbreiding van de verlofvormen voor dagelijks bestuurders. Tot en met 16 februari 2026 kan een ieder reageren op de consultatiedocumenten.  

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen. 

In verband met de feestdagen verschijnt ons eerstvolgende Signaleringsblog vanaf medio januari 2026.