Signaleringsblog week 37: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Binnentreden woning zonder voorafgaande bewonerstoestemming is onrechtmatig, indien noodzaak en urgentie daarvoor ontbreken 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 3 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4208) dat de burgemeester ten onrechte toestemming heeft gegeven voor het binnentreden van een woning tegen de wil van de bewoner in. Aanleiding voor dit oordeel was het zonder toestemming van de eigenaar binnengaan van een woning voor het doen van bouwkundig vervolgonderzoek. Eerder was de eigenaar met een last onder bestuursdwang gemaand bouwkundige gebreken in het pand te verhelpen, waaraan deze met het treffen van tijdelijke maatregelen ook gehoor had gegeven. Vanwege het ontbreken van bewonerstoestemming voor de daarop aangekondigde bouwkundige vervolginspectie had de burgemeester op grond van art. 3, tweede lid, Algemene wet op het binnentreden, (“Awbi”) een machtiging tot binnentreden afgegeven. De Afdeling overweegt dat het binnentreden van een woning tegen de wil van de bewoner een zeer ingrijpend middel is dat alleen kan worden ingezet als het vermoeden van een illegale situatie voldoende serieus is en het voor de bevestiging van dit vermoeden redelijkerwijs noodzakelijk is dat toegang wordt verkregen tot die woning omdat geen minder ingrijpende middelen aanwezig zijn (vgl. de Afdelingsuitspraak van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1540). Naar het oordeel van de Afdeling was in dit geval ten tijde van het afgeven van de machtiging geen sprake van een urgente situatie die noodzaakte tot het tegen de wil van de bewoner in binnentreden van de woning. Volgens de Afdeling is niet gebleken dat de eigenaar van de woning volledige medewerking zou weigeren aan de bouwkundige inspectie, nu deze zijn toestemming enkel had geweigerd voor de twee (als niet-vrijblijvend voorgestelde) inspectiedata. Ook kent de Afdeling gewicht toe aan het tijdsverloop: nadat in maart was geconstateerd dat de woning vanwege funderingsproblemen niet aan het Bouwbesluit 2012 voldeed, vond de gewraakte bouwkundige inspectie pas vier maanden later plaats, waarop - wederom drie maanden later - een (nieuwe) last onder bestuursdwang is opgelegd voor het treffen van aanvullende bouwkundige maatregelen. De Afdeling concludeert dat de burgemeester de machtiging tot binnentreden vanwege het ontbreken van urgentie ten onrechte heeft afgegeven. 

Aan positieve weigering natuurvergunning kan voor de uitvoering van nieuwe stikstofactiviteiten geen referentiesituatie worden ontleend 

In haar uitspraak van 3 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4231) oordeelt de Afdeling dat aan een positieve weigering op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”) geen referentiesituatie kan worden ontleend. Evenmin kunnen de gevolgen van de positief geweigerde activiteiten als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken. In casu was in geschil of het college van burgemeester en wethouders (“college”) bij de in 2020 verleende natuurvergunning voor het wijzigen van een bestaande veehouderij de in 2010 afgegeven ‘positieve weigering’ (van een op dat moment aangevraagde natuurvergunning voor het veranderen van de in 2007 vergunde bedrijfsvoering) als referentiesituatie mocht gebruiken. De Afdeling overweegt dat zij in de uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923) haar rechtspraak over intern salderen heeft gewijzigd. Uit die uitspraak blijkt dat de vraag wat de referentiesituatie is bij het verlenen van een natuurvergunning op twee momenten van belang is, namelijk: (1) bij de voortoets, ter beantwoording van de vraag of de aanvraag betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project, en (2) bij de beantwoording van de vraag of de gevolgen van toegelaten activiteiten als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mogen worden betrokken. Ad 1. Naar het oordeel van de Afdeling kan aan de positieve weigering geen referentiesituatie worden ontleend ten opzichte waarvan kan worden bezien of sprake is van voortzetting van één-en-hetzelfde project. Een positieve weigering houdt namelijk in dat een bepaalde aangevraagde activiteit naar de stand van het dan geldende recht - in dit geval de Natuurbeschermingswet 1998 - op dat moment niet vergunningplichtig is. Omdat een dergelijk besluit de rechtspositie van de aanvrager niet wijzigt, dient de vraag of sprake is van één-en-hetzelfde project in dit geval te worden bepaald aan de hand van de in 2007 verleende natuurtoestemming (en niet op basis van de positieve weigering uit 2010). Ad 2. Wat betreft de vraag van welke eerder toegestane activiteiten de gevolgen kunnen worden ingezet als mitigerende maatregel in een passende beoordeling, overweegt de Afdeling dat de referentiesituatie voor vergunningplichtige activiteiten kan worden ontleend aan de natuurvergunning voor het toegestane project op de locatie waar de beoogde activiteit is voorzien of - bij het ontbreken van een natuurvergunning - aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (het moment waarop art. 6 Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied). Wanneer daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, wordt de referentiesituatie ontleend aan die latere toestemming. Omdat een positieve weigering geen natuurtoestemming is, kan hieraan ook geen referentiesituatie worden ontleend. De Afdeling concludeert dat in dit geval de gevolgen van de in 2010 aangevraagde activiteiten niet als mitigerende maatregel mogen worden betrokken in een passende beoordeling.

Minister moet op straffe van verbeurte dwangsom emissiegegevens alsnog feitelijk openbaar maken

De civiele voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag heeft in zijn uitspraak in kort geding (ECLI:NL:RBDHA:2025:16439) geoordeeld dat de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (“minister”) ter uitvoering van het inmiddels onherroepelijke openbaarmakingsbesluit de gevraagde emissiegegevens van agrarische ondernemingen in de provincie Gelderland alsnog feitelijk moet verstrekken. De journalisten die hadden verzocht om openbaarmaking benaderden de civiele voorzieningenrechter, omdat de minister al meer dan één jaar weigert om de gevraagde gegevens feitelijk te verstrekken (zie vanwege de samenhang met enkele lopende bestuursrechtelijke procedures over de openbaarmaking van emissiegegevens van agrarische bedrijven in heel Nederland ook ons eerdere Signaleringsblog). In de weigerachtige opstelling van de minister ziet de voorzieningenrechter voldoende grond om de journalisten in hun vordering te ontvangen: noch de Wet open overheid (“Woo”) noch de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) biedt namelijk een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang om, op de door de journalisten gewenste korte termijn, de feitelijke nakoming van eigen besluiten van de minister in rechte af te dwingen op straffe van een dwangsom. De kortgedingrechter ziet zich daarbij gesteund door Afdelingsrechtspraak, waaruit volgt dat het verstrekken van gegevens (ter uitvoering van een besluit tot openbaarmaking) een feitelijke handeling is waartegen geen rechtsmiddelen bij de bestuursrechter kunnen worden aangewend. In het licht van het recent onrechtmatig bevonden intrekkingsbesluit van de minister (zie de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland van 20 augustus 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:7016) overweegt de civiele voorzieningenrechter dat met het als gevolg daarvan herleven van het onherroepelijke besluit tot openbaarmaking de rechter op grond van de leer van de formele rechtskracht moet uitgaan van de rechtmatigheid van dit besluit. Ten aanzien van de uitvoering van dit besluit (de feitelijke openbaarmaking) maakt de voorzieningenrechter een belangenafweging. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat (i) openbaarmaking van de emissiegegevens onontkoombaar is en op enig moment moet plaatsvinden, (ii) het spoedeisende belang van de journalisten om het publiek te kunnen informeren over de effectiviteit van het gevoerde stikstofbeleid vanwege de naderende verkiezingscampagne (waarin het stikstofbeleid een belangrijke rol speelt) extra zwaar weegt, (iii) het openbaarmakingsbesluit al ruim een jaar geleden bekend is gemaakt, zonder dat hiertegen bezwaren zijn ingediend en (iv) het besluit inmiddels onherroepelijk is. De civiele voorzieningenrechter gebiedt de minister om binnen veertien dagen uitvoering te geven aan het openbaarmakingsbesluit. Omdat de minister al ruim een jaar nalaat om de gevraagde gegevens te verstrekken, terwijl zij daartoe wel gehouden was, en zij evenmin niet bereid lijkt vrijwillig aan dit vonnis te voldoen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de opdracht aan de minister tot feitelijke openbaarmaking te versterken met een dwangsom van € 50.000 voor elke dag of gedeelte daarvan dat de minister niet voldoet aan het gebod, met een maximum van €1.000.000.

Toegangsverbod luchthaven vormt onaanvaardbare beperking van het via het EVRM beschermde demonstratierecht

Uit de uitspraak van de civiele voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Holland van 29 augustus 2025 (ECLI:NL:RBNHO:2025:10007) volgt dat de (civielrechtelijke) toegangsverboden die Schiphol had opgelegd aan 37 demonstranten in dit geval een ontoelaatbare inperking van het demonstratierecht vormen. Voor wat betreft de vraag of de stichting die opkomt voor de belangen van gelijkgestemde demonstranten (waarvan de 37 gesanctioneerde demonstranten deel uitmaken) ontvankelijk is in haar vorderingen om de opgelegde verboden van tafel te krijgen, oordeelt de voorzieningenrechter dat de stichting het spoedeisend belang ervan voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Zo voert de stichting terecht aan dat als gevolg van de opgelegde toegangsverboden (en van de dreiging die uitgaat van het bij toekomstige demonstraties opleggen van langdurige toegangsverboden aan andere demonstranten) een aanzienlijk aantal demonstranten niet meer durft mee te doen aan acties op Schiphol, omdat zij vrezen voor de gevolgen van overtreding van het toegangsverbod (bijvoorbeeld het opleggen van boetes, zoals aangekondigd in de opgelegde toegangsverboden) of dat alsnog aan hen een langdurig toegangsverbod wordt opgelegd (waardoor zij jarenlang niet meer kunnen demonstreren op, en reizen vanaf of naar de luchthaven). De opgelegde toegangsverboden en de vrees voor het opleggen van nieuwe toegangsverboden hebben daarmee volgens de voorzieningenrechter een chilling effect op de mogelijkheden voor de stichting om bij toekomstige demonstraties op relevante delen van de luchthaven gezien en gehoord te kunnen worden.  

Bij de inhoudelijke beoordeling van de ingestelde vorderingen stelt de voorzieningenrechter vast dat het recht om vreedzaam te demonstreren wordt beschermd door de artt. 10 en 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM”). Hoewel de voorzieningenrechter in deze procedure niet kan vaststellen of Schiphol als public authority in de zin van het EVRM rechtstreeks gebonden is aan deze verdragsbepalingen, rust op de voorzieningenrechter als orgaan van de Staat de positieve verplichting om in horizontale verhoudingen, zoals in dit geval tussen de demonstranten en Schiphol, de rechten uit het EVRM te waarborgen. Het opleggen van toegangsverboden als hier aan de orde kwalificeren naar het oordeel van de voorzieningenrechter als een beperking van het demonstratierecht. Omdat de luchthaven een belangrijke publieke functie vervult, rust op Schiphol de wettelijke plicht om een optimaal gebruik van de luchthaven als hoogwaardig luchtverkeersknooppunt te bevorderen (vgl. art. 8.3 Wet Luchtvaart). Volgens de voorzieningenrechter kan Schiphol het publiek in haar hoedanigheid van eigenaar daarom niet zonder meer de toegang tot de luchthaven ontzeggen: zij dient bij de uitoefening van haar eigenaarsbevoegdheden rekening te houden met de gerechtvaardigde belangen van derden, zoals het belang van de demonstranten om hun demonstratierecht uit te kunnen oefenen. Dit betekent dat maatregelen die het demonstratierecht beperken moeten voldoen aan het noodzakelijkheids- en proportionaliteitsvereiste (vgl. de arresten van de Hoge Raad van 8 februari 2022, ECLI:NL:HR:2022:126 en 12 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1623). Daarbij is van belang dat het recht om vreedzaam te demonstreren ook acties beschermt die als burgerlijke ongehoorzaamheid worden getypeerd en waarbij demonstranten, om een statement te maken, bewust regels overtreden (vgl. het arrest van het EHRM van 10 juli 2012, Berladir and Others t. Rusland, 34202/06). De enkele omstandigheid dat de demonstranten aan wie een toegangsverbod is opgelegd willens en wetens in strijd hebben gehandeld met de Schipholregels, de demonstratiebeperking van de burgemeester, art. 62a Luchtvaartwet en art, 11, eerste lid, sub b Wet openbare manifestaties (Wom) brengt – nu sprake is van een vreedzame demonstratie - daarom niet mee dat zij zich niet op de bescherming van het demonstratierecht kunnen beroepen. Volgens de voorzieningenrechter heeft Schiphol in dit geval niet aannemelijk gemaakt dat met het opleggen van de toegangsverboden een concreet veiligheidsrisico is gediend. Ook de huisregels van Schiphol en de daarop gebaseerde toegangsverboden waren naar het oordeel van de voorzieningenrechter voor de demonstranten onvoldoende kenbaar en voorzienbaar. Omdat met het opleggen van de toegangsverboden onvoldoende rekening is gehouden met de gerechtvaardigde belangen van de demonstranten bij de uitoefening van hun demonstratierecht, concludeert de voorzieningenrechter dat deze in dit geval niet proportioneel zijn.    

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

De volgende voorstellen doorlopen momenteel een internetconsultatieronde: 

Novelle strafbaarstelling illegaal verblijf

Vanaf 8 september 2025 is een internetconsultatietraject gestart voor het concept wetsvoorstel dat strekt tot wijziging van de in voorbereiding zijnde Asielnoodmaatregelenwet (het voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en de Awb in verband met maatregelen om de asielketen te ontlasten en de instroom van asielzoekers te verminderen). Het wetsvoorstel (novelle) wijzigt het voorstel van wet voor de Asielnoodmaatregelenwet en het daarin voorgestelde artikel 108a Vreemdelingenwet 2000 (strafbaarstelling illegaal verblijf). Doel van het wetsvoorstel is om ervoor te zorgen dat hulp aan vreemdelingen die illegaal in Nederland verblijven, niet strafbaar zal zijn. Daartoe wordt in artikel 108a geregeld dat deelname aan het daarin strafbaar gestelde feit, anders dan als pleger, niet strafbaar is. Tot en met 26 september 2025 kan eenieder reageren op de consultatiedocumenten. 

Expertadvies TOOI 

In de periode van 5 september 2025 tot en met 6 oktober 2025 kunnen belangstellenden in het kader van een internetconsulatie reageren op het expertadvies over de inzet en toepassing van het kennismodel TOOI (een afkorting van Thesauri en Ontologieën voor Overheidsinformatie). Dit kennismodel gebruiken overheidsorganisaties als standaardmodel bij het publiceren en uitwisselen van officiële overheidsinformatie. Het expertadvies bevat voorstellen en aanbevelingen om met het oog op de kwaliteit, betrouwbaarheid, vindbaarheid en het hergebruik van overheidsinformatie het gebruik van TOOI te bevorderen. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.