Signaleringsblog week 29: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Afdeling verduidelijkt wanneer voorwaardelijke verplichtingen in ruimtelijk spoor (planregels) behoren te worden vastgelegd

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) verduidelijkt in haar uitspraak van 9 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3076) voor een aantal situaties dat een bestuursorgaan de vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk geachte maatregelen in planregels behoort te vast te leggen. Aanleiding voor dit oordeel was een door de gemeenteraad (“raad”) onder de Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) vastgesteld bestemmingsplan dat voorziet in de bouw van 8 woontorens met 650 woningen en ondergrondse parkeergarages. In beroep voeren enkele appellanten onder meer aan dat de woningbouwontwikkeling niet voldoende tegemoetkomt aan de provinciale eisen ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit van de woningbouwontwikkeling. De Afdeling stelt vast dat de door de raad voorgestane hoogwaardige groene inrichting van de openbare ruimte rondom de woontorens als nadere invulling van deze provinciale eisen onvoldoende volgt uit de planregels bij het bestemmingsplan: niet alleen volgt uit de beleidsregels waarnaar de planregels verwijzen niet duidelijk hoe de hoogwaardige groene inrichting van het plangebied wordt vormgegeven, ook verzekeren de planregels zelf de verplichting tot de aanleg en instandhouding ervan niet. Met het oog op de rechtspraktijk benadrukt de Afdeling in dit verband dat, anders dan uit eerdere uitspraken van de Afdeling kan volgen, de Afdeling in de hierna genoemde situaties niet langer een rechtvaardiging ziet dat de raad een uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening noodzakelijk geachte maatregel niet in de planregels hoeft te borgen. Het gaat om de situatie dat het bevoegd gezag (i) stelt eigenaar, anderszins zakelijk gerechtigde of beheerder te zijn van de gronden waarop zo’n maatregel moet worden gerealiseerd en in stand gehouden, (ii) de verwachting uitspreekt in de toekomst eigenaar, anderszins zakelijk gerechtigde of beheerder van die gronden te zullen worden en ook toezegt die maatregel te zullen realiseren en in stand te houden, of (iii) wijst op privaatrechtelijke afspraken die de realisatie en instandhouding van die maatregel moeten verzekeren. Naar het oordeel van de Afdeling biedt de enkele (toekomstige) eigendoms- of beheersituatie in combinatie met een toezegging omtrent realisatie en instandhouding of een verwijzing naar daarover gemaakte privaatrechtelijke afspraken onvoldoende afdwingbare waarborgen voor derden die afhankelijk zijn van een publiekrechtelijke regeling die waarborgen biedt voor hun rechtspositie. De rechtszekerheid vereist dat bij een maatregel die uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk wordt geacht voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan, in de planregels wordt voorzien in een publiekrechtelijke borging van de realisatie en instandhouding van die maatregel. Dit is alleen anders, als dit anderszins publiekrechtelijk is verzekerd. Publiekrechtelijke borging kan volgens de Afdeling veelal plaatsvinden door het opnemen van een daarop toegespitste voorwaardelijke verplichting in de planregels. De Afdeling benadrukt hierbij dat een voorwaardelijke verplichting uitsluitend is vereist voor maatregelen die uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk worden geacht (waartoe de Afdeling ook rekent noodzakelijk maatregelen ter voldoening aan de vereisten uit een andere wettelijke regeling, zoals bijvoorbeeld de aanleg van een geluidwal om aan een wettelijke geluidgrenswaarde te voldoen, of, zoals in dit geval, maatregelen ter voldoening aan provinciale vereisten ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit). Voor  zover maatregelen vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet noodzakelijk zijn, geldt de verplichte opname in de vorm van een voorwaardelijke verplichting in de planregels niet, aldus de Afdeling. 

Conclusie staatsraad advocaat-generaal Wattel over reikwijdte verplichting openbaar maken persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming 

Op 9 juli 2025 verscheen de conclusie (ECLI:NL:RVS:2025:3096) van staatsraad advocaat-generaal (“A-G”) Wattel over de betekenis en reikwijdte van art. 5.2, derde lid, Wet open overheid (“Woo”). Die betekenis is belangrijk voor de reikwijdte van de verplichting van bestuursorganen - en daarmee voor de uitvoeringspraktijk van de Woo - om persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken bij documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. In zijn conclusie legt de A-G onder meer uit wat naar zijn mening moet worden verstaan onder ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ en wanneer sprake is van ‘onevenredige schade aan intern beraad’ als bedoeld in art. 5.2, derde lid, Woo. Naar verwachting zal de Afdeling binnen afzienbare tijd uitspraak doen over het Woo-geschil dat voor de voorzitter van de Afdeling aanleiding vormde voor het vragen van de conclusie. 

Procesbelang bij inhoudelijk oordeel bestuursrechter vervallen na ommekomst geldigheidsduur tijdelijke omgevingsvergunning 

Uit de Afdelingsuitspraak van 9 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3103) volgt dat appellanten vanwege het eindigen van de geldigheidsduur van de verleende tijdelijke omgevingsvergunning geen procesbelang meer hebben bij een inhoudelijk oordeel over hun daartegen ingestelde hoger beroep, zodat het hoger beroep niet-ontvankelijk is. Het college van burgemeester en wethouders (“college”) had, in afwijking van het vigerende bestemmingsplan, een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een tijdelijke voorziening voor het opslaan van de grond die vrijkwam bij bouw- en aanlegwerkzaamheden op het terrein van vergunninghouder. De Afdeling overweegt dat de geldingsduur van de omgevingsvergunning inmiddels is verstreken, hetgeen betekent dat appellanten in beginsel geen belang meer hebben bij de behandeling van hun hoger beroep. Dit kan volgens de Afdeling anders zijn als een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning kan worden betrokken bij eventuele toekomstige aanvragen voor een omgevingsvergunning en de toetsing daarvan. Ook kan belang bij een beoordeling van het hoger beroep bestaan, indien appellanten stellen en tot op zekere hoogte aannemelijk maken schade te hebben geleden als gevolg van de omgevingsvergunning. Omdat de vergunninghouder onweersproken heeft verklaard geen plannen te hebben voor eenzelfde voorziening op de vergunde plek en appellanten hun gestelde schade - in de vorm van verminderde verkoop- en verhuurmogelijkheden van hun vastgoed als gevolg van een verslechterd vestigingsklimaat en gemaakte kosten voor het uitvoeren van een bodemonderzoek - onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt, concludeert de Afdeling dat appellanten geen belang hebben bij een beoordeling van hun hoger beroep.

Gebrekkige bekendmaking besluit wegens niet toezenden aan gemachtigde leidt niet tot vernietiging maar tot verlate inwerkingtreding ervan 

In haar uitspraak van 9 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3131) oordeelt de Afdeling dat de onjuiste bekendmaking van het bestreden besluit in dit geval betekent dat het besluit pas in werking is getreden nadat de gemachtigde van appellante hiermee bekend raakte, zodat diens tegen het besluit gerichte bezwaar tijdig is ingediend. Aanleiding voor dit oordeel was het besluit van de Dienst Toeslagen om een eerder besluit tot toekenning van zorgtoeslag te herzien en het ten onrechte uitgekeerde bedrag terug te vorderen. De Dienst Toeslagen stuurde dit besluit enkel aan appellante, hoewel hij ervan op de hoogte was dat appellante een gemachtigde had. Appellante heeft het besluit vervolgens na ontvangst zelf in handen gesteld van haar gemachtigde. In hoger beroep betoogt appellante onder meer dat het besluit vanwege de gebrekkige bekendmaking niet in werking is getreden. De Afdeling stelt vast dat de Dienst Toeslagen het besluit in eerste instantie niet op de juiste wijze bekend heeft gemaakt door dit alleen aan appellante zelf toe te zenden en niet aan haar gemachtigde. De Afdeling overweegt dat uit art. 2:1 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”), gelezen in samenhang met art. 6:17 Awb, volgt dat het optreden van een gemachtigde tot gevolg heeft dat het contact met een belanghebbende in beginsel via de gemachtigde loopt en dat bekendmaking op de voorgeschreven wijze geschiedt door toezending van een besluit aan de bij het bestuursorgaan bekende gemachtigde (vgl. de Afdelingsuitspraak  van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3225). Het niet op de juiste wijze bekendmaken van een besluit heeft volgens de Afdeling tot gevolg dat het besluit niet in werking treedt, zodat ook de bezwaar- of beroepstermijn niet gaat lopen. Indien het besluit op een andere wijze alsnog in handen komt van de juiste persoon, geldt het besluit als op dat moment verzonden: het besluit wordt in dat geval geacht te zijn bekendgemaakt, en dus in werking te zijn getreden, op de dag vóór die waarop van het besluit kennis wordt gekregen, met als gevolg dat de bezwaartermijn de daaropvolgende dag aanvangt. Omdat het besluit in dit geval bekend is gemaakt en in werking is getreden op de dag voor die waarop de gemachtigde het besluit via appellante in handen heeft gekregen, is de bezwaartermijn de dag erop aangevangen. Omdat de gemachtigde vervolgens binnen de bezwaartermijn bezwaar heeft gemaakt, is het bezwaar tijdig ingediend. Een gebrek in de bekendmaking van een besluit kan naar het oordeel van de Afdeling niet leiden tot vernietiging van dat besluit, omdat dat een onregelmatigheid betreft die dateert van na het nemen van dat besluit (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:166). 

Grondentrechter vindt in omgevingsrechtelijke zaak geen toepassing, omdat uitgesloten is dat nieuwe hoger beroepsgrond leidt of kan leiden tot benadeling derde-belanghebbenden

In haar uitspraak van 9 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3116) aanvaardt de Afdeling een uitzondering op de toepassing van de grondentrechter in omgevingsrechtelijke zaken, omdat in dit geval uitgesloten is dat de eerst in hoger beroep aangevoerde nieuwe beroepsgrond leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden. Aan de orde was een geschil over het raadsbesluit tot vestigen van een voorkeursrecht als bedoeld in art. 4, eerste lid en sub a, Wet voorkeursrecht gemeenten (“Wvg”) op gronden die in eigendom toebehoren aan appellante. In hoger beroep voert appellante juridische gronden aan die zij in de beroepsfase niet eerder  naar voren had gebracht. De raad betoogt bij de Afdeling dat de in het omgevingsrecht toegepaste grondentrechter hieraan in de weg staat. De Afdeling gaat hier niet in mee en overweegt dat zij met de Afdelingsuitspraak van 9 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:363) ter bevordering van de rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters en om redenen van rechtsbescherming de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep heeft verlaten, behalve in omgevingsrechtelijke zaken waar (en omdat) in het meerendeel van die gevallen belangen van derden zijn betrokken. Alleen indien is uitgesloten dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter een uitzondering maken op genoemd uitgangspunt. Hoewel de Afdeling de Wvg niet uitdrukkelijk heeft genoemd in de hiervoor aangehaalde Afdelingsuitspraak van 9 februari 2022, merkt de Afdeling de Wvg aan als een in die uitspraak bedoelde wet op het gebied van de ruimtelijke ordening. Naar het oordeel van de Afdeling moet in dit geval een uitzondering worden aangenomen op het uitgangspunt dat in een omgevingsrechtelijke zaak de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep toepassing blijft vinden, omdat uitgesloten moet worden geacht dat het toestaan van één of meer gronden in het hoger beroep van appellant leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden. 

Minister misbruikt intrekkingsbevoegdheid, omdat die erop is gericht de verplichte openbaarmaking van emissiegegevens op oneigenlijke wijze te vertragen 

De rechtbank Overijssel oordeelt in zijn uitspraak van 10 juli 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:4639) dat de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur haar bevoegdheden op grond van de Woo heeft misbruikt door deze aan te wenden voor een ander doel dan waarvoor deze gegeven zijn. Het doelbewust vertragen van de verplichte openbaarmaking van emissiegegevens is volgens de rechtbank in strijd met het doel en de strekking van art. 5.1, zevende lid, Woo en dient geen rechtens te respecteren doel. De minister had tijdens de zitting bij de rechtbank besloten om de beslissingen op bezwaar die strekten tot openbaarmaking van de gevraagde emissiegegevens in te trekken, met de bedoeling om voorafgaand aan een nieuw te nemen beslissing over de openbaarmaking eerst een nieuwe (zeer uitgebreide) zienswijzeprocedure te doorlopen. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het verzoek ziet op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu (oftewel: ‘emissiegegevens’ in de zin van art. 5.1, zevende lid, Woo). Omdat openbaarmaking van emissiegegevens op grond van de Woo niet kan worden geweigerd en derhalve openbaar gemaakt móeten worden gemaakt, gaat de rechtbank na of de minister in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van haar intrekkingsbevoegdheid. Volgens de rechtbank heeft de minister tijdens de zitting en ook daarna niet concreet kunnen uitleggen hoe de nieuwe zienswijzeprocedure eruit zou moeten komen te zien noch wat de toegevoegde waarde ervan is voor de besluitvorming over de gevraagde openbaarmaking. Afgezet tegen de omstandigheid dat het indienen van eventuele  nieuwe zienswijzen niet tot een andere uitkomst kan leiden - vanwege het ontbreken van ruimte voor het maken van een belangenafweging en het ontbreken van uitzonderingsgronden móeten de gevraagde emissiegegevens openbaar worden gemaakt - kan het handelen van de minister naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden begrepen dan als een manier om openbaarmaking te vertragen. Omdat het gebruik van de intrekkingsbevoegdheid daarmee niet het doel dient waarvoor de Woo (en specifiek artikel 5.1, zevende lid, van de Woo) is bedoeld, zijn de intrekkingsbesluiten volgens de rechtbank genomen in strijd met art. 3:3 Awb.

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Internetconsultatie Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof

Vanaf 14 juli 2025 doorloopt het wetsvoorstel dat strekt tot wijziging van de Omgevingswet in verband met het vervangen van de omgevingswaarde voor stikstofdepositie (Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof) een internetconsultatieronde. In de Omgevingswet zijn resultaatverplichtende omgevingswaarden opgenomen voor het verminderen van de depositie van stikstof op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden. Deze omgevingswaarden zijn gebaseerd op de kritische depositiewaarde (KDW). Dit wetsvoorstel vervangt de huidige, op de KDW gebaseerde omgevingswaarden door een wettelijk verplicht programma gericht op een aanzienlijke reductie van de emissie van stikstofverbindingen. Tot en met 24 augustus 2025 kan een ieder reageren op de consultatiedocumenten. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.