PFAS: de laatste ontwikkelingen rondom de juridische status en regulering

In dit blog gaan wij in op de juridische status en de bestuursrechtelijke regulering van PFAS op dit moment, en zetten wij enkele ontwikkelingen hieromtrent op een rij.

Achtergrond

Voordat wij verder gaan is het goed om te herhalen wat PFAS ook alweer inhouden. PFAS staat voor per- en polyfluoralkylstoffen. Dit is een grote groep chemische stoffen die van nature niet in het milieu voorkomen, maar door de mens zijn gemaakt. Het betreft duizenden synthetische chemische stoffen die in de samenleving op grote schaal worden gebruikt. Ze bevatten heel sterke chemische bindingen waardoor ze niet of nauwelijks afbreken bij gebruik of in het milieu. De meeste PFAS worden in het milieu ook gemakkelijk over lange afstanden vervoerd, weg van de bron van hun lozing. PFAS worden vaak gevonden in grondwater, oppervlaktewater en de bodem. Het schoonmaken daarvan is technisch moeilijk en duur. Als de emissies van PFAS worden voortgezet, zullen ze zich blijven opstapelen in het milieu, drinkwater en voedsel (zie de websites van het RIVM en ECHA).

Over veel PFAS is nog weinig bekend maar van een aantal PFAS, zoals PFOS, PFOA en GenX-stoffen, is bekend dat ze risico’s kunnen vormen voor de gezondheid van mensen en het milieu (zie ook de website van het RIVM).

Juridische status en regulering PFAS

PFAS als ZZS

Er is (vooralsnog) geen regelgeving die gaat over ‘PFAS’ als stofgroep. PFAS is ook geen wettelijk gedefinieerde term. Dat betekent dat we de regulering van stoffen die als PFAS (dus de per- en polyfluoralkylstoffen) kwalificeren niet onder de noemer ‘PFAS’ in de Europese en nationale wet- en regelgeving zullen vinden. 

Op dit moment is het belangrijkste aangrijpingspunt voor de regulering van PFAS de term ‘Zeer Zorgwekkende Stof’ (ZZS). ZZS zijn stoffen die gevaarlijk zijn voor mens en milieu omdat ze bijvoorbeeld de voortplanting belemmeren, kankerverwekkend zijn of zich in de voedselketen ophopen. Sinds eind 2024 zijn PFAS als ZZS aangemerkt en staan ze op de ZZS-lijst. Regels die gelden voor ZZS gelden dus ook voor stoffen in de PFAS-groep. 

Juridisch gezien is een stof een ZZS als, samengevat:

1. deze voldoet aan de criteria voor indeling in de gevarenklasse kankerverwekkendheid van categorie 1A of 1B, de criteria voor indeling in de gevarenklasse mutageniteit in geslachtscellen van categorie 1A of 1B, de criteria voor indeling in de gevarenklasse voortplantingstoxiciteit categorie 1A of 1B;
2. deze schadelijke effecten voor de seksuele functie, de vruchtbaarheid of de ontwikkeling, stoffen die (zeer) persistent, (zeer) bioaccumulerend en toxisch is; en/of
3. het gaat om een stof zoals stoffen die hormoonontregelende eigenschappen hebben of die persistente, bioaccumulerende en toxische eigenschappen of zeer persistente en zeer bioaccumulerende eigenschappen hebben, die niet aan de criteria onder ii voldoen, ten aanzien waarvan wetenschappelijke aanwijzingen worden gevonden voor waarschijnlijke ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu die even zorgwekkend zijn als die van de stoffen die onder i en ii zijn vermeld.

(Vaststelling van i-iii hiervoor gebeurt conform de criteria waarnaar artikel 57 REACH verwijst. Zie ook artikel 5.22a lid 1 Bal.) 

Stoffen die op bepaalde Europese stoflijsten staan, kwalificeren in elk geval als ZZS (zie artikel 5.22a lid 2 Bal). PFAS zijn in 2024 als stofgroep opgenomen op zo’n lijst; de lijst van stoffen voor prioritaire actie die is vastgesteld op grond van artikel 6 van het Ospar-verdrag (dat ziet op de bescherming van de Noord-Oost Atlantische oceaan) (zie artikel 5.22a lid 2, aanhef en onder a, aanhef en onder 5° Bal).

De Rijksoverheid benadrukt dat er met de aanwijzing van PFAS als ZZS per direct een minimalisatieverplichting voor PFAS geldt. De emissie van ZZS moet zoveel mogelijk worden geminimaliseerd. Vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet gold die minimalisatieplicht voor specifiek de emissie van ZZS naar de lucht (artikel 2.4 lid 2 Activiteitenbesluit Milieubeheer (Abm)) en de emissie van ZZS naar water (via het BBT-document Algemene Beoordelingsmethodiek). Sinds inwerkingtreding van de Omgevingswet valt die minimalisatieplicht volgens de wetgever onder de zorgplicht in artikel 2.11 Bal (zie de transponeringstabel bij Invoeringsbesluit Omgevingswet, opgenomen in Stb. 2020, 400). Dit is in artikel 2.11 Bal overigens niet zo concreet verwoord als in artikel 2.4 lid 2 Abm. De minimalisatieplicht wordt waarschijnlijk gelezen in het vereiste dat alle passende preventieve maatregelen tegen milieuverontreiniging en ter bescherming van de gezondheid worden genomen en dat geen significante milieuverontreiniging wordt veroorzaakt. Wat ons betreft had de minimalisatieplicht duidelijker in het Bal kunnen worden opgenomen. 

Omdat de minimalisatieplicht volgt uit artikel 2.11 Bal – die algemeen is omschreven en niet specifiek gericht is op ZZS – geldt er in feite al sinds inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 een verplichting om de emissies van PFAS, waarvan bekend is dat zij risico’s voor het milieu of de gezondheid vormen, te beperken. Sinds dat moment geldt immers al de plicht alle passende preventieve maatregelen te nemen tegen milieuverontreiniging en ter bescherming van de gezondheid. Het probleem is echter dat er voor veel PFAS nog niet bekend is wat het effect is op het milieu en de gezondheid. De aanwijzing van PFAS als ZZS is in dat licht behulpzaam.

Bovendien gelden er – naast de minimalisatieplicht – aanvullende regels voor ZZS, opgenomen in paragraaf 5.4.3 Bal. Die regels zijn niet op iedereen van toepassing, maar alleen op de milieubelastende activiteiten waarvoor dit is aangewezen. Dit is onder andere het geval voor de zwaardere industrie (zoals raffinaderijen en de metaalindustrie). De bedrijven waarop die regels van toepassing zijn moeten een vermijdings- en reductieprogramma opstellen waarin het vermijden, of als dit niet mogelijk is, verminderen van ZZS emissie wordt onderzocht (artikel 5.23 Bal). Ook moeten zij het bevoegd gezag iedere vijf jaar informeren over de emissies van ZZS en de mogelijkheden die te beperken (artikel 5.24 Bal). Uit de bewoording in artikel 5.23 en 5.24 zou men kunnen opmaken dat bedrijven slechts verplicht zijn om te rapporteren over mogelijke maatregelen ter vermijding en beperking van ZZS-emissies, zonder dat zij verplicht zijn tot implementatie van die maatregelen. In samenhang met de minimalisatieplicht geldt die verplichting wel. Op grond van artikel 5.23 en 5.24 Bal moeten bedrijven onderzoek doen naar maatregelen om ZZS-emissie te vermijden of te beperken en het bevoegd gezag hierover informeren. Op grond van de minimalisatieplicht zijn die bedrijven verplicht om die maatregelen daadwerkelijk te nemen. 

Relevant om te benadrukken is dat er voor verschillende ZZS immissiegrenswaarden gelden (artikel 2.25 Bal), maar PFAS hier (nog) niet onder vallen. Immissiegrenswaarden zien anders dan emissiegrenswaarden niet op hoeveelheid die een bedrijf mag emitteren maar zien op de hoeveelheid die in de lucht – als gevolg van de emissie – aanwezig mag zijn.

Geen emissiegrenswaarden voor PFAS voor emissies naar de lucht

In het Bal zijn grenswaarden opgenomen voor de emissie naar de lucht van specifieke stoffen (paragraaf 5.4.4). Deze paragraaf is alleen van toepassing op milieubelastende activiteiten waarvoor dit is aangewezen en voor zover er geen BBT-conclusies voor die emissie gelden. De Stoffen en stofklassen zijn opgenomen in Bijlage III van het Bal (artikel 5.28). PFAS zijn niet opgenomen in die lijst van stoffen. Voor PFAS geldt dus geen grenswaarde voor emissie naar de lucht. 

PFAS in de bodem

Verontreinigingen van de bodem die zijn ontstaan op het moment van of na inwerkingtreding van de Omgevingswet worden gereguleerd via de algemene zorgplicht van artikelen 1.6 en 1.7 Ow, de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal, de ongewone voorvallenregeling van afdeling 19.1 Ow en regels in omgevingsplannen of -verordeningen waaronder bijvoorbeeld opruimplichten maar ook specifieke zorgplichten. Zie daarover ook ons eerdere blog over de regulering van bodembescherming onder de Omgevingswet. 

Voor verontreinigingen de zijn ontstaan voor inwerkingtreding van de Omgevingswet maar na 1 januari 1987 blijft de zorgplicht op grond van artikel 13 Wbb gelden. Omdat veel van de met hoge concentraties PFAS aangetroffen verontreinigingen zijn ontstaan door handelingen of activiteiten in dat tijdvak blijft artikel 13 Wbb nog zeer relevant voor bodem- en grondwaterverontreinigingen met PFAS, aldus de Staatssecretaris van I&W in een Kamerbrief van 13 maart 2025. Gelet hierop is de ‘Handreiking zorgplicht onder artikel 13 van de Wet Bodembescherming bij bodemverontreiniging met PFAS’ tot stand gekomen. De Staatssecretaris licht uitdrukkelijk toe dat de Handreiking een verduidelijking is van bestaande wet- en regelgeving – met name van artikel 13 Wbb – en geen aanvullend of nieuw beleid. De Handreiking biedt een afwegingskader voor de uitvoeringspraktijk over de invulling van met name artikel 13 Wbb bij verontreinigingen van de bodem met verhoogde concentraties PFAS. Dit afwegingskader dient ertoe bevoegde gezagen te helpen bij het beoordelen i) of er in een concrete situatie sprake is van een overtreding van artikel 13 Wbb, of dat de Omgevingswet van toepassing is en ii) welke herstelmaatregelen in een concreet geval verwacht kunnen worden.

Europees PFAS verbod

Op Europees niveau is een voorstel van Nederland, Denemarken, Duitsland, Noorwegen en Zweden aanhangig voor een Europese PFAS-restrictie via de REACH-verordening. Het voorstel strekt tot het verbieden van de productie, het in de handel brengen en het gebruiken van PFAS. Het verbod ziet op de productie van PFAS zelf, én als bestanddeel van een andere stof, mengsel of voorwerp. Zie ook ons eerdere blog over het voorstel voor een Europees PFAS verbod. 

Op 20 augustus 2025 is een geactualiseerde versie van dat voorstel gepubliceerd door de European Chemicals Agency (ECHA). De Wetenschappelijke Comités van de ECHA voor Risicobeoordeling (RAC) en Sociaal-Economische Analyse (SEAC) bereiden nu hun adviezen voor en beogen deze eind 2025 af te ronden. Die adviezen zullen meer dan 90% van de emissies en het volume van PFAS betreffen. De ECHA wil de definitieve adviezen van de RAC en SEAC uiterlijk in 2026 aan de Europese Commissie voorleggen. De Europese Commissie beslist uiteindelijk – in overleg met de EU-lidstaten – over de voorgestelde PFAS-restrictie.

In de tussentijd zit men in Europa niet stil:

• Inmiddels is op Europees niveau ook al het gebruik van een subgroep van PFAS beperkt. Vorig jaar heeft de Europese Commissie het gebruik van de PFAS ‘undecafluorhexaanzuur’ (PFHxA) verboden, in: consumententextiel (zoals regenjassen), voedselverpakkingen (zoals pizza-dozen), consumentenmengsels (zoals waterdichte sprays), cosmetica (zoals huidverzorgingsproducten) en in sommige toepassingen van brandblusschuim (bijvoorbeeld voor opleiding en tests). Dit verbod zal op 10 oktober 2026 van kracht worden.
• Op 29 april 2025 hebben de lidstaten ingestemd met een voorstel van de Europese Commissie voor een algemene restrictie van het gebruik van PFAS in specifiek brandblusschuim. Dit is de eerste keer dat een volledige PFAS-groep onder REACH wordt beperkt, weliswaar voor een specifieke sector, en dus vooruitlopend op de algemene PFAS-restrictie die in voorbereiding is. Het verbod stelt een strikte limiet van 1 mg/kg PFAS in blusschuim en heeft als doel de milieuvervuiling door deze persistente en schadelijke stoffen te verminderen.

Net als de algemene PFAS-restrictie vinden ook deze twee maatregelen hun grondslag in de REACH-verordening.

Nationaal PFAS verbod 

Met de Kamerbrief van 21 juli 2025 hebben de Minister en Staatssecretaris van I&W de Kamer geïnformeerd over de mogelijkheden van een nationaal PFAS verbod, vooruitlopend op het Europese verbod. Zij bespreken twee mogelijkheden: een productverbod op handel en gebruik en een lozingsverbod. 

Wat betreft het productverbod op handel en gebruik van producten met PFAS merken zij op dat het op grond van de REACH-verordening mogelijk is om een nationaal verbod in te stellen, zij het dat dit verbod alleen tijdelijk mag worden ingesteld. Voor een doorlopend verbod geldt de verplichting om een voorstel in te dienen om de REACH te laten aanpassen, zoals het door Nederland en andere ingediende voorstel dat wij hiervoor bespraken. Voor een tijdelijk verbod vooruitlopend op een Europees verbod, merken de Minister en Staatssecretaris op dat sprake moet zijn van een spoedeisend milieubelang. Volgens hen zal de onderbouwing hiervoor bij een totaal verbod dusdanig veel voorbereiding en onderzoek vergen dat het onwaarschijnlijk is dat een dergelijk verbod sneller in werking zou treden dan het Europese verbod. Een verbod op een of enkele producten ligt dan meer voor de hand, zoals Frankrijk en Denemarken hebben. In de Kamerbrief wordt echter ook toegelicht dat de milieuwinst van een verbod op enkele producten beperkter zal zijn dan een algeheel Europees verbod, dat het veel handhaving vergt omdat producten die hier verboden zijn over de grens nog wel te koop zijn én hierdoor de nationale detailhandel extra wordt getroffen. Ook moet rekening worden gehouden met een overgangstermijn voor diegenen die geraakt worden door het verbod (denk aan producenten of handelaren van de desbetreffende producten). De Minister en Staatssecretaris verbinden geen conclusie aan hun overwegingen, maar wij lezen hierin dat zij weinig nut zien in een tijdelijk, gedeeltelijk nationaal verbod op handel en gebruik van producten met PFAS.

Wat betreft het lozingsverbod merken de Minister en Staatssecretaris op dat er op dit moment al verschillende manieren zijn om de lozing van PFAS te beperken, onder meer via het vergunningsstelsel en de hiervoor besproken kwalificatie van PFAS als ZZS. De mogelijkheid bestaat om aanvullend hierop een nationaal verbod op lozen van PFAS in te stellen, aldus de Minister en Staatssecretaris. Ook hier maken zij onderscheid in een totaalverbod of een deelverbod. Een totaalverbod wordt als onwenselijk beschouwd: PFAS zijn op zoveel plekken aanwezig, van bedrijfsprocessen tot afvalwaterstromen van huishoudens, dat de maatschappelijke impact van een totaalverbod te groot zou zijn. 
In het kader van een deelverbod wordt opgemerkt dat bepaalde sectoren of activiteiten aangewezen in het Bal mogelijk onder een verbod zouden kunnen vallen en/of een verbod zich kan richten op PFAS die nieuw aan het milieu worden toegevoegd. Dit laatste is volgens de Minister en Staatssecretaris waarschijnlijk moeilijk handhaafbaar: bedrijven onttrekken bijvoorbeeld water uit bronnen waar PFAS in zit en lozen dit uiteindelijk als afvalwater. Het onderscheid tussen nieuw toegevoegde of bestaande PFAS in het afvalwater is dan lastig te maken. In de Kamerbrief wordt benadrukt dat een deelverbod voor bepaalde activiteiten innovatie kan stimuleren bij de bedrijven die deze activiteiten verrichten, omdat zij worden gedwongen alternatieve verwerkingsroutes te zoeken. De extra kosten en andere milieueffecten, zoals CO2 en stikstofuitstoot, die hierdoor ontstaan moeten volgens de Minister en Staatssecretaris wel worden meegewogen. Ook hier geldt dat er een overgangstermijn zal gelden voor diegene die door het verbod geraakt worden. De overwegingen van de Minister en Staatssecretaris lezen duidelijk als een eerste verkenning. Zij constateren dat een verdere uitwerking van een gedeeltelijk lozingsverbod nodig is en het kabinet hier de komende periode mee aan de slag gaat. 

Wij vragen ons af of een nationaal verbod, in welke vorm dan ook, er echt gaat komen. De Minister en Staatssecretaris merken in hun conclusie op dat op dit moment al van bedrijven geëist wordt alles te doen wat redelijkerwijs haalbaar is om zoveel mogelijk naar een nul-emissie van PFAS toe te werken. De meest efficiënte oplossing is volgens hen een zo breed mogelijk verbod, waar het voorstel op Europees niveau op inzet. Hoewel zij opmerken dat parallel naar de mogelijkheden van een gedeeltelijk lozingsverbod wordt gekeken, hebben wij op basis van de brief de indruk dat hier volgens de Minister en Staatssecretaris uiteindelijk meer nadelen dan voordelen aan kleven. 

Drinkwaternorm voor PFAS

In de Kamerbrief van 21 juli 2025 (PFAS Verzamelbrief) gaan de Minister en Staatssecretaris ook in op de PFAS norm voor het drinkwater.

Het Drinkwaterbesluit bevat kwaliteitseisen voor het drinkwater in Nederland. In het huidige Drinkwaterbesluit is een norm van 0,10 μg/l voor PFAS-20 opgenomen: dit betreft de som van PFAS die risicovol worden geacht in verband met voor menselijke consumptie bestemd water en die zijn opgenomen de Europese Drinkwaterrichtlijn (Bijlage III, deel B, punt 3). In een rapport in 2022 heeft het RIVM op basis van onderzoek van de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (EFSA) een indicatieve drinkwaterrichtwaarde afgeleid van 4,4 ng/l uitgedrukt als Perfluoroctaanzuur (PFOA) -equivalenten (PEQ). Deze richtwaarde geldt sinds oktober 2022 als indicatieve richtwaarde, maar is niet opgenomen in wet- en regelgeving. De Minister van I&W overweegt om deze richtwaarde op te nemen in het Drinkwaterbesluit en heeft het RIVM verzocht om onderzoek te doen naar de voor- en nadelen van het implementeren van deze drinkwaterrichtwaarde. 

Uit het rapport van het RIVM volgt dat drinkwater veilig is om te drinken wanneer de PFAS-concentratie voldoet aan de indicatieve drinkwaterrichtwaarde van 4,4 ng PEQ/l. Tegelijkertijd brengt het implementeren van deze richtwaarde als norm volgens het RIVM aanzienlijke technische, financiële en maatschappelijke uitdagingen met zich mee. Drinkwaterbedrijven, met name die afhankelijk zijn van oppervlaktewater, hebben minimaal 10 jaar nodig om een membraaninstallatie te realiseren. Het RIVM concludeert dat de implementatie van deze norm zal leiden tot hoge investeringen, stijgende operationele kosten en hogere drinkwatertarieven. Daarnaast vormen afvalstromen met PFAS uit zuiveringsprocessen een groot knelpunt vanwege beperkte verwerkingscapaciteit, vergunningseisen en de milieu-impact, zoals waterverlies en een verhoogde CO2- uitstoot, aldus het RIVM.

De Minister en Staatssecretaris vermelden dat de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) op dit moment werkt aan een advies over de blootstelling aan PFAS. Dit advies zal volgens hen aanleiding geven om met andere lidstaten te onderhandelen over de PFAS-norm inde Europese Drinkwaterrichtlijn. Om die reden vinden zij het niet opportuun op dit moment het Drinkwaterbesluit aan te passen. De Minister en Staatssecretaris benadrukken dat drinkwaterbedrijven desondanks al bezig zijn met het treffen van maatregelen en zij in gesprek gaan met drinkwaterbedrijven over de operationele en financiële consequenties van een nieuwe PFAS-norm.

Tot slot

Hoewel de ontwikkelingen en onderzoeken rondom PFAS elkaar in snel tempo opvolgen, is de wettelijke normering en regulering van PFAS nog weinig concreet. Het feit dat PFAS nu worden aangemerkt als ZZS – en hiervoor een minimalisatieplicht geldt – helpt, maar kan ook leiden tot discussie: tot welk niveau kunnen bedrijven de emissie van PFAS vermijden of beperken? Een wettelijke grenswaarde zou meer duidelijkheid bieden, maar die is op dit moment nog niet vastgelegd. Voor PFAS in drinkwater is die grenswaarde er wel – op grond van de Europese Drinkwaterrichtlijn – maar blijkt uit onderzoek dat die norm niet beschermend genoeg meer is. Mogelijk dat een verbod op PFAS op Europees niveau uitkomst biedt. Het kan echter nog even duren voor dat verbod er is. De adviezen van het RAC en SEAC met betrekking tot dit voorstel worden uiterlijk in 2026 aan de Europese Commissie voorgelegd, waarna de Europese Commissie – in overleg met de lidstaten – over het verbod zal beslissen.