Meer staatssteun voor groene industrie: het Clean Industrial State Aid Framework

1. Staatssteun en de Clean Industrial Deal

Staatssteun aan ondernemingen is onder het Unierecht in principe verboden. Als nationale overheden toch staatssteun willen geven, dan moeten zij dat melden bij de Europese Commissie en wachten op goedkeuring. Dit controlemechanisme voorkomt dat staatssteun de interne markt verstoort. Voor industriële vergroening heeft de Commissie nu nieuwe mogelijkheden gecreëerd.

Het staatssteunbegrip omvat ook subsidies aan ondernemingen voor bijvoorbeeld de overstap van fossiele naar duurzame energie. Overheidssteun voor industriële vergroening valt onder de genoemde staatssteuncontrole. Om dergelijke steun te vergemakkelijken heeft de Commissie in de zomer van 2025 een gloednieuw staatssteunraamwerk uitgevaardigd. Dit raamwerk maakt duidelijk onder welke omstandigheden (zeer grote) staatssteun ter vergroening van industrie de goedkeuring van de Europese Commissie kan wegdragen. Voor kleinere hoeveelheden staatssteun voor vergroening is het mogelijk om gebruik te maken van door de Europese Commissie geboden vrijstellingen en in het bijzonder de Algemene groepsvrijstellingsverordening. Bij dergelijke vrijstellingen is goedkeuring door de Commissie niet vereist.

2. Clean Industrial State Aid Framework

De Clean Industrial Deal is een initiatief van de Commissie dat eind februari 2025 werd aangekondigd als onderdeel van de Green Deal-strategie om de Europese industrie te ondersteunen bij de overgang naar klimaatneutraliteit, waarbij innovatie en concurrentiekracht centraal staan. In het licht van de Clean Industrial Deal heeft de Commissie het CISAF (Clean Industrial State Aid Framework) geïntroduceerd. Het CISAF bepaalt de voorwaarden waaronder lidstaten financiële ondersteuning mogen bieden voor specifieke investeringen voor vergroening. Het gaat daarbij onder meer om decarbonisatiemaatregelen en het uitrollen van hernieuwbare energie.

Het CISAF is op 25 juni 2025 in werking getreden en vervangt het Temporary Crisis and Transition Framework (“TCTF”). Dit tijdelijke kader werd opgesteld naar aanleiding van de oorlog in Oekraïne en maakte onder meer steun ter compensatie van extra kosten als gevolg van hoge energieprijzen mogelijk. Op basis van dit tijdelijke kader zijn relatief recent grote (energietransitie)projecten in onder meer Duitsland (SA.107936 (2023/N)) en Nederland (SA.112112 (2024/N)) door de Commissie goedgekeurd. 

Het CISAF maakt nu vergelijkbare en nog ruimere steunmaatregelen en -regelingen in het kader van vergroening mogelijk. Zo werd in augustus een Franse steunregeling met een budget van 11 miljard euro goedgekeurd waarmee drie offshore drijvende windenergieparken worden gebouwd (SA.115764). Het overkoepelende doel van het CISAF is ook om de Europese Unie minder afhankelijk te maken van (buitenlandse) fossiele brandstoffen.

Hierna zullen wij de CISAF uitgebreider bespreken.

2.1 De algemene eisen voor verenigbare staatssteun

In paragraaf 3 van het CISAF wordt allereerst bepaald dat de staatssteun moet voldoen aan twee cumulatieve voorwaarden om goedgekeurd te worden: (i) de steun moet economische activiteiten stimuleren én (ii) mag het gemeenschappelijk belang niet schaden. Voor alle steuncategorieën in het CISAF is dat volgens de Europese Commissie in principe het geval. 

De toegestane staatssteun is in beginsel vormvrij en kan gecombineerd worden met andere staatssteun, de minimissteun of centraal beheerde EU-fondsen. Hierbij geldt als hoofdregel dat combineren is toegestaan zolang het gaat om verschillende (in aanmerking komende) kosten. Als het (deels) dezelfde kosten betreft, mogen de hoogste toepasselijke steunintensiteiten en steunbedragen niet worden overschreden. Het CISAF staat ook toe staatssteun te cumuleren met andere staatssteun die geen identificeerbare in aanmerking komende kosten kent (zie paragraaf 3.3). 

2.2 Eisen aan specifieke staatssteunmaatregelen

In paragrafen 4 tot en met 8 van het CISAF worden de specifieke eisen voor de verschillende steuncategorieën neergelegd. Het CISAF onderscheidt de volgende steuncategorieën:

2.2.1: De uitrol van hernieuwbare energie en koolstofarme brandstoffen 

Het CISAF staat staatssteun toe voor de productie en opslag van zogeheten Renewable Fuels of Non-Biological Origin (RFNBO’s) (paragraaf 4.1). RFNBO's zijn een specifieke categorie van hernieuwbare brandstoffen. Het zijn synthetische brandstoffen die worden geproduceerd uit hernieuwbare energie, maar niet afkomstig zijn van biologische bronnen zoals biomassa. In plaats daarvan worden ze gemaakt door elektrolyse en andere processen die gebruikmaken van hernieuwbare elektriciteit. Voorbeelden hiervan zijn hernieuwbaar geproduceerde waterstof (ook wel 'groene waterstof' genoemd).

Paragraaf 4.2 CISAF introduceert een nieuwe, specifieke steunregeling voor de versnelling van de uitrol van koolstofarme brandstoffen. Deze regeling maakt investeringssteun én directe prijssteunregelingen voor de productie van koolstofarme brandstoffen (al dan niet in combinatie met RFNBO’s) en de opslag daarvan mogelijk. Een belangrijke voorwaarde is dat minimaal 30% van het regelingsbudget gereserveerd zijn voor de productie van RFNBO’s.

Voor zowel steun onder paragraaf 4.1 als steun onder paragraaf 4.2 geldt een implementatietermijn van 48 maanden. Dat betekent dat de betreffende energieprojecten binnen deze termijn operationeel moeten zijn. Het CISAF staat dekking van alle kosten toe als de begunstigden via een concurrerende biedprocedure zijn gekozen.

2.2.2 Nieuwe regels over flexibiliteitsmaatregelen, capaciteitsmechanismen, en de tijdelijke verlaging van elektriciteitsprijzen voor energie-intensieve gebruikers 

Paragraaf 4.3 van het CISAF introduceert een nieuwe steunmogelijkheid voor ‘niet-fossiele elektriciteitsflexibiliteit'.

Deze steunmogelijkheid erkent dat de wisselvallige productie van hernieuwbare energie uit wind en zon zogeheten flexibiliteitsoplossingen vereist om leveringszekerheid te waarborgen.  Doorgaans wordt deze flexibiliteit geboden door elektriciteit te produceren uit fossiele brandstoffen wanneer hernieuwbare energie minder beschikbaar is. Deze steunmogelijkheid in het CISAF stimuleert echter niet-fossiele alternatieven door steun mogelijk te maken voor ‘flexibiliteitsbronnen’ en ‘capaciteitsmechanismen’ via contracten die directe subsidie toekennen in ruil voor het aanbieden van niet-fossiele flexibele capaciteit. Het CISAF noemt expliciet vraagrespons en energieopslag als voorbeelden van flexibele capaciteit. Batterijopslag vormt een logische toepassing. 

Deze steun moet worden toegekend op grond van een steunregeling met een vooraf geraamd volume en budget. De toekenning gebeurt in de vorm van contracten waar subsidie wordt toegekend in ruil voor flexibele capaciteit. Het steunbedrag wordt bepaald via een concurrerende biedprocedure en daarvoor geldt geen maximum steunbedrag.

Paragraaf 4.4 CISAF regelt staatssteun voor capaciteitsmechanismen. Capaciteitsmechanismen genieten grote belangstelling. Recent heeft de ACM een notitie gepubliceerd over capaciteitsmechanismen. Daarin legt de ACM uit dat een “capaciteitsmechanisme betekent dat marktpartijen bij voorbaat worden vergoed voor het beschikbaar hebben van productiecapaciteit, opslag of vraagrespons, onafhankelijk van en meestal boven op een vergoeding van de door hen geleverde elektriciteit. Hierbij wordt dus afgestapt van de Energy Only Market, waarin aanbieders, op enkele diensten na, alleen een vergoeding krijgen voor de door hen geleverde elektriciteit. De vergoeding van het capaciteitsmechanisme wordt opgebracht door afnemers van elektriciteit”. 

De Commissie biedt een kader voor steun in dit soort mechanismen door te verwijzen naar de algemene beginselen in artikel 21 en 22 Elektriciteitsverordening. Deze artikelen vereisen in het bijzonder dat capaciteitsaanbieders via een transparante, niet-discriminerende en concurrerende procedure worden geselecteerd. Daarnaast moeten de uitgebreide voorwaarden in Bijlage I van het CISAF worden nageleefd, waarin de toetsing aan de Elektriciteitsverordening wordt uitgewerkt voor twee modellen van capaciteitsmechanismen. Steunmaatregelen voor capaciteitsmechanisme kunnen voor maximaal tien jaar worden goedgekeurd. 

Paragraaf 4.5 van het CISAF regelt staatssteun aan ondernemingen in sectoren die sterk afhankelijk zijn van internationale handel en elektriciteit (‘energie-intensieve gebruikers’). Het CISAF biedt in dit kader steunmogelijkheden die niet aan absolute maxima zijn gebonden, maar stelt wel evenredigheidseisen. De steun mag maximaal 50% van de marktprijs dekken voor 50% van het jaarlijkse elektriciteitsgebruik en mag niet leiden tot een prijs lager dan 50 euro per MWh. Ook is de duur van de steun beperkt tot maximaal drie jaar, waarbij na 31 december 2030 geen betalingen meer mogen plaatsvinden. Met deze steun kunnen de lidstaten de elektriciteitskosten verlagen voor energie-intensieve ondernemingen die hogere kosten moeten dragen dan hun concurrenten in regio’s met een minder ambitieus klimaatbeleid. Als tegenprestatie moeten begunstigde ondernemingen minstens 50% van het steunbedrag investeren in nieuwe of gemoderniseerde decarbonisatietechnieken, waarbij deze investeringen niet in aanmerking komen voor andere staatssteun. De steun wordt verleend op grond van een steunregeling met een geraamd budget. De keuze voor begunstigden moet op basis van objectieve, niet-discriminerende en transparante criteria worden gemaakt.

2.2.3 Steun voor decarbonisatie van de industrie 

Paragraaf 5 van het CISAF richt zich op staatssteun voor decarbonisatieprojecten en projecten ter verbetering van de energie-efficiëntie van de industrie. Deze paragraaf onderscheidt zich van de eerder besproken paragrafen, doordat het niet primair gaat om energieproductie of -opslag, maar om het verduurzamen van industriële processen zelf. Energieproductie of -opslag kan wel worden gesteund wanneer dit een integraal onderdeel vormt van het bredere decarbonisatieproject dat wordt gesteund. De steun wordt verleend op grond van een steunregeling, maar ad hoc-steun voor individuele projecten is ook mogelijk onder bepaalde voorwaarden.

Het CISAF stelt duidelijke kaders voor deze projecten. Zo bedraagt de realisatietermijn maximaal 60 maanden, terwijl de minimale vermindering van broeikasgasemissies in principe 40% bij bestaande installaties moet bedragen. Een belangrijke voorwaarde is dat deze vermindering niet mag leiden tot meer emissies elders. Voor koolstofarme technieken en koolstofafvang gelden aanvullende, zwaardere eisen, neergelegd in paragrafen 5.2.2 tot en met 5.2.4. Er geldt geen minimumvereiste voor de absolute vermindering van broeikasgasemissies. 

De maximale steunbedragen kunnen aanzienlijk zijn en worden bepaald via drie verschillende methoden. Bij de eerste methode wordt de steunintensiteit gebaseerd op (administratief vastgestelde) in aanmerking komende kosten, met een maximum van 200 miljoen euro en steunintensiteiten tussen 20-60%, afhankelijk van de toegepaste techniek. De tweede methode is het vaststellen van de financieringskloof van de in aanmerking komende investering. Wanneer de berekende kloof meer dan 200 miljoen euro is, of meer dan 10% van het budget van de steunregeling bedraagt, moet de maatregel worden aangemeld bij de Commissie. De derde methode biedt de meeste flexibiliteit: via een concurrerende biedprocedure kan het steunbedrag worden bepaald. In dat geval is er geen maximum steunbedrag of -intensiteit.

De steun wordt verleend op grond van een steunregeling met een geraamd budget en kan worden toegekend in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten, leningen, garanties of belastingvoordelen.

2.2.4 Steun om te zorgen voor voldoende productiecapaciteit voor schone technologieën en steun voor specifieke projecten van het innovatiefonds

Paragraaf 6 van het CISAF regelt de steun gericht op voldoende productiecapaciteit voor schone technologieën. Om de hiervoor genoemde decarbonisatie van de industrie en uitbreiding van de hernieuwbare energieproductie mogelijk te maken zijn kritieke grondstoffen nodig.

Daarom wordt investeringssteun mogelijk voor de productie van een uitgebreide lijst eindproducten en specifieke componenten die zijn opgenomen in Bijlage II van het CISAF. Bij eindproducten kan gedacht worden aan windturbines op land of zee en bij specifieke componenten zijn onder meer wieken en masten voor windturbines.

Verder wordt steun mogelijk gemaakt voor de productie of het terugwinnen van kritieke grondstoffen die nodig zijn voor die eerdergenoemde eindproducten en componenten. Het gaat om eindproducten en componenten van technologieën zoals zonnepanelen, windmolens, batterij- en energieopslag, warmtepompen, geothermie, waterstoftechnologieën, CCS-technologieën, technologieën voor het elektriciteitsnet, transformatieve industriële decarbonisatietechnologieën en nucleaire technieken zoals kernfusie. De steunintensiteit varieert van 15% tot 35% met maximumbedragen tussen 150 en 350 miljoen euro, afhankelijk van de locatie van het project. Voor kleinere ondernemingen gelden gunstiger voorwaarden (paragraaf 6.1 CISAF). Hoewel steun in principe wordt verleend op grond van een steunregeling, is ook ad hoc-steun mogelijk voor individuele projecten, mits wordt voldaan aan aanvullende eisen (paragraaf 6.2 CISAF). Begunstigden moeten minimaal 25% eigen financiële bijdrage leveren. Ook wordt er steun specifiek voor versnelde afschrijvingen mogelijk gemaakt voor de aankoop of leasing van de eindproducten uit de lijst, zodat ondernemingen sneller over kunnen gaan tot de aankoop van schone technologie.

In paragraaf 7 wordt steun mogelijk gemaakt voor projecten van het zogeheten Europese Innovatiefonds die een soevereiniteitszegel hebben ontvangen en die zijn opgezet om klimaat-neutrale technologie te steunen.

2.2.5 Steun ter vermindering van de risico’s van particuliere investeringen in verband met de doelstellingen van de Clean Industrial Deal

Terwijl de eerder besproken steunmaatregelen directe steun van lidstaten aan ondernemingen, projecten of producten betreffen,   maakt paragraaf 8 van het CISAF steun mogelijk ter vermindering van de risico's van particuliere investeringen. Deze steun is bedoeld om particuliere investeerders die investeren in projecten die vallen binnen het toepassingsgebied van paragrafen 4.1, 4.2, 4.3, 5 en 6 van het CISAF, evenals energie-infrastructuur (in het kader van een monopolie) en projecten ter ondersteuning van de circulaire economie.

Deze steun neemt de vorm aan van eigen vermogen, leningen (met inbegrip van achtergestelde leningen) en/of garanties die worden verstrekt aan een specifiek fonds of Special Purpose Vehicle (SPV) dat een portefeuille van in aanmerking komende projecten aanhoudt. De steun heeft tot doel particuliere investeerders risico- en/of rendementsstimulansen te bieden om in dat fonds of SPV te investeren, bijvoorbeeld via garanties voor eerste verliezen of investeringen in eigen vermogen met verschillende aandelencategorieën. Het fonds of SPV kan vervolgens investeren in individuele projecten via nieuw uitgegeven eigen vermogen, quasi-eigen vermogen, leningen of garanties, met een maximum van 250 miljoen euro per project. De steun moet plaatsvinden op basis van een steunregeling en worden uitgevoerd via een financiële intermediair die een marktconforme vergoeding ontvangt en eigen risico draagt.

De selectie van de particuliere investeerders moet in beginsel via een open, transparante en niet-discriminerende procedure plaatsvinden om de steun tot het ‘noodzakelijke minimum’ te beperken. Als zo’n procedure niet wordt gevolgd, moeten specifieke investeerdersbeschermingsregels gehanteerd worden. Ook moeten particuliere investeerders een investeringsplan presenteren om mee te kunnen doen.

3. Conclusie en vooruitblik

Het CISAF is een complex geheel van regels met een groot aantal verschillende steunintensiteiten en -maxima en biedt ongekende staatssteunrechtelijke mogelijkheden voor de vergroening van de Europese energieproductie en industrie. Het CISAF is daarom een belangrijke ontwikkeling in het Europese duurzaamheids- en energiebeleid. Het creëert een kader dat, mits goed benut, een krachtige impuls kan geven aan de transitie van de Europese economie.

Op dit moment is er nog geen steunregeling of ad hoc steun in Nederland goedgekeurd door de Europese Commissie onder het CISAF. De verwachting is dat de (nieuwe) regering een raamwerk of regeling zal ontwikkelen en ter goedkeuring aan de Commissie zal voorleggen, waarmee steun in lijn met het CISAF zal kunnen worden verleend (vergelijkbaar met het Raamwerk voor oproepen tot voorstellen voor additionele CO2-reductie middels elektrificatie dat werd goedgekeurd onder het TCTF). Ondernemingen zullen op grond van die regelingen aanvragen kunnen doen voor steun, of in overleg met betrokken ministeries ook ad hoc-steun kunnen verkrijgen onder het CISAF. 

De eerste concrete inspanningen worden verwacht van het ministerie van Klimaat en Groene Groei dat onderzoek liet doen naar de mogelijkheden onder het CISAF voor Contracts for Difference (langlopende financiële contracten bedoeld om de prijzen voor energieproducenten of -consumenten te stabiliseren). Uit de Actieagenda Elektrificatie Industrie (September 2025) van KGG blijkt dat het doel is om de kosten voor elektriciteit te verlagen en dat met een beroep op het CISAF op korte termijn vervolgstappen worden aangekondigd.

Ook heeft de kamercommissie Infrastructuur en Waterstaat onderzoek gedaan naar de mogelijkheden onder het CISAF en concludeert dat dit met name kansen creëert om de circulaire economie te versterken.

Wij informeren meer over de mogelijkheden onder het CISAF en hoe overheden en ondernemingen deze kunnen benutten in onze webinar van 11 november 2025 om 12:00.