Het verslag van de Afdeling bestuursrechtspraak over 2024 in vogelvlucht: een samenvattend overzicht

In deze blog bespreken we de belangrijkste onderdelen van het verslag, met speciale aandacht voor uitspraken van de algemene kamer en de omgevingskamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”). Ook gaan we in op de algemene beschouwingen en andere door de Raad van State uitgelichte thema’s, zoals de doorlooptijden en de ontwikkelingen rond de “responsieve en betrokken” bestuursrechter. We sluiten af met een beknopte conclusie.

Algemene beschouwing over de kracht en kwetsbaarheid van democratie

De belangrijkste boodschap uit de algemene beschouwing van de Raad van State is dat democratie geen vanzelfsprekendheid is, maar blijvend onderhoud vraagt. In een tijd van geopolitieke spanningen en afnemend vertrouwen in de rechtsorde benadrukt de Raad van State dat openheid en betrokkenheid zowel de kracht als de kwetsbaarheid van democratie vormen. Bescherming van de democratie vereist volgens de Raad van State meer dan alleen wetgeving: actieve burgerlijke betrokkenheid, gedeelde kernwaarden en duidelijke grenzen zijn noodzakelijk. Dat burgerlijke betrokkenheid hoog op de agenda staat zien we ook terug in de verdere ontwikkelingen in het jaar 2024 (zie hierna).

Opvallend vinden wij verder dat de Raad van State pleit voor aangescherpte regels rond partijen, financiering en toezicht, en ziet Europese samenwerking als essentieel tegen grensoverschrijdende dreigingen zoals buitenlandse inmenging en Big Tech. Ondanks zorgen is de boodschap toch enigszins hoopvol: democratie is ‘work in progress’ en de Nederlandse democratische traditie vormt daarbij een sterk fundament. 

Hoofdlijnen jaarverslag Afdeling bestuursrechtspraak 2024 

In het Jaarverslag 2024 blikt de Afdeling terug op uitspraken die in 2024 een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de ontwikkeling van jurisprudentie (zoals wij die hierna zullen toelichten). In totaal handelde de Afdeling in 2024 10.500 zaken af, een stijging van 1.200 ten opzichte van 2023. Wel zijn de doorlooptijden (de tijd tussen de ontvangst van een zaak en de definitieve uitspraak) langer dan de voorgaande jaren. 

Een toename in de doorlooptijden ziet de Afdeling (terecht) als grote zorg. Hoewel de gemiddelde doorlooptijd voor hoofdzaken rond de 34 weken ligt, geeft dit cijfer een enigszins vertekend beeld. Dit komt doordat (i) vreemdelingenzaken de gemiddelde duur aanzienlijk omlaag trekken en (ii) ook voorlopige voorzieningen worden meegerekend, die logischerwijs sneller worden afgehandeld. Daarvoor gecorrigeerd bedroeg in hoofdzaken de gemiddelde doorlooptijd in de Omgevingskamer 62 weken en in de Algemene kamer 58 weken. Vergeleken met 2023 is dat een stijging van respectievelijk zes en tien weken. Gelet op het bovenstaande worden de normen die de Afdeling zelf hanteert voor afhandeling van zaken vaak niet gehaald. De norm is immers dat de Afdeling in een beroepsprocedure binnen een jaar na ontvangst van het beroepschrift uitspraak doet en bij een hoger beroepsprocedure binnen veertig weken na ontvangst.   

De Afdeling beschouwt dit – terecht – als een zorgwekkende ontwikkeling. Als oorzaken wijst zij op de toenemende complexiteit van veel zaken en de krapte op de arbeidsmarkt, die leidt tot een tekort aan juristen. Mede om die reden acht de Afdeling het noodzakelijk maatregelen te treffen om de oplopende doorlooptijden terug te dringen. Inhoudelijk doet zij dat door prioritering aan te brengen in het type zaken die voorrang krijgen; woningbouwzaken worden als prioriteit aangemerkt. Daarnaast zet de Afdeling in op het bevorderen van een zo efficiënt mogelijke procesvoering. In dat kader wijst zij onder meer op de onderstaande ontwikkelingen:

• In recente uitspraken is benadrukt dat late of complexe aanvullingen op beroepsgronden in strijd kunnen zijn met de goede procesorde, zelfs als ze binnen de wettelijke termijn van tien dagen voor de zitting vallen (ECLI:NL:RVS:2024:844).
• Met het oog op doorlooptijden wordt gekozen voor het projectmatig behandelen (“clusteren”) van zaken en wordt er meer ingezet op het mondeling doen van uitspraak.
• De ingezette lijn van de Afdeling dat een spoedeisend belang bij voorlopige voorzieningen in bestemmingsplanzaken ontbreekt als nog geen omgevingsvergunning is aangevraagd; een toekomstige aanvraag is daarvoor onvoldoende (ECLI:NL:RVS:2024:4551). 

De terugkoppelingsfunctie. Opvallend is verder dat de Raad van State in het jaarverslag 2024 nadrukkelijk de aandacht vestigt op zijn signalerings- en terugkoppelingsfunctie richting de wetgever. Het tijdig herkennen van knelpunten in wetgeving en het terugspelen daarvan aan de wetgever is volgens de Raad van State essentieel voor de kwaliteit en uitvoerbaarheid van regelgeving. De Afdeling advisering doet dit via haar adviezen in het wetgevingsproces, terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak vanuit haar rechtspraakpraktijk structurele problemen ook kan signaleren en kan teruggeven. Om deze functie te versterken is in 2024 de Commissie Terugkoppeling opgericht. Deze commissie bevordert een tijdige en inhoudelijke terugkoppeling aan de wetgever, houdt aandacht voor rechterlijke signalering levend en verzamelt relevante informatie. Vergelijk in dit kader ook het artikel in het JBPlus 2023/02 van Van Heusden, waarin hij ingaat op de vraag over welke instrumenten de bestuursrechter beschikt om signalen over gebrekkige wetgeving terug te koppelen.

Responsieve en betrokken bestuursrechtspraak

Interessant is dat de Raad van State expliciet de aandacht vestigt op ontwikkelingen in de responsieve en betrokken bestuursrechtspraak en laat zien dat de Afdeling op verschillende manieren bijdraagt aan het responsiever maken van het bestuursrecht en van de eigen rechtspraak. Dat doet ze op een aantal manieren:

• De Afdeling tracht een belangrijke bijdrage te leveren aan meer uniformiteit tussen de hoogste bestuursrechtcolleges, onder meer door gezamenlijke doorontwikkeling van de evenredigheidstoetsing. Deze lijn is in 2024 voortgezet in samenwerking met andere hoogste bestuursrechters, waaronder in uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) en de Centrale Raad van Beroep (“CrvB”), waarin staatsraden als raadsheerplaatsvervangers optraden.
• Door ontwikkelingen met betrekking tot de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen. Een belangrijke ontwikkeling richting responsieve(re) bestuursrechtspraak is de invoering van een contextgerichte beoordeling bij termijnoverschrijding. Sinds de uitspraak van het CBb op 30 januari 2024 wordt bij artikel 6:11 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) per geval beoordeeld of sprake is van verschoonbaarheid. Niet alleen bij volledig verwijtloos handelen, maar ook bij beperkt verwijt kan overschrijding verschoonbaar zijn, afhankelijk van factoren zoals de aard van de indiener, de duur van de overschrijding en betrokken belangen. De Afdeling past deze benadering inmiddels actief toe in haar rechtspraak en ze wijst daarbij op de uitspraak van 4 september 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3592) en op de uitspraak waar het te laat indienen van het bezwaar niet verschoonbaar was (ECLI:NL:RVS:2024:1600).
• In 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak verder uitvoering gegeven aan het programma ‘Betrokken rechtspraak’, dat voortkomt uit de reflectie op de kinderopvangtoeslagzaken. Ook komt daaruit voort dat de Afdeling zich in 2024 bijvoorbeeld extra heeft ingezet op overleg met rechtbanken en het signaleren van hardheden in wetgeving via terugkoppeling aan de wetgever.
• Verder is er zorg over het groeiende aantal zaken dat enkel gericht is op het afdwingen van besluitvorming (beroepen niet tijdig beslissen), met name in het vreemdelingenrecht, maar ook bij toeslagenzaken en zaken inzake verzoeken op grond van de Wet open overheid. Dit stelt de rechtspraak voor grote problemen, omdat het leidt tot veel procedures waar het alleen gaat om het versnellen van de besluitvorming en de dwangsommen die de rechter daarbij oplegt (vergelijk ook de richtinggevende uitspraak van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1301).
• Ook wordt het toenemende onwenselijke procedeergedrag van personen uitgelicht en wordt misbruik van recht volgens de Afdeling vaker dan voorheen vastgesteld en wijst bijvoorbeeld op de uitspraak van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4594. De Afdeling wijst erop dat het zo veel procedures voeren (inclusief herhaalde verzoeken om wraking, herziening en indiening van klachten) vaak gevoed wordt door wantrouwen tegen de overheid. 

Jurisprudentieoverzicht

Hierna geven wij een verkorte samenvatting van (een deel van de) door de Afdeling in het jurisprudentieoverzicht opgenomen uitspraken, voor zover die hiervoor nog niet aan de orde zijn gekomen. Het overzicht laat zien welke uitspraken de Afdeling zelf als belangwekkend betitelt. Aangenomen mag worden dat de uitspraken die zij zelf noemt, bestendige jurisprudentie bevatten. De Afdeling categoriseert de uitspraken in haar jaarverslag per kamer die de uitspraak deed. Voor de overzichtelijkheid hebben wij de uitspraken hierna zo veel mogelijk gecategoriseerd per onderwerp. 

Procesbelang

De Afdeling heeft (in ieder geval) twee belangrijke uitspraken gewezen met betrekking tot de jurisprudentielijn over ‘procesbelang’. 

• In de uitspraak van 5 juni 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2323) volgt de Afdeling de lijn van de CRvB in twee uitspraken van 2 april 2024 (ECLI:NL:CRVB:2024:635 en ECLI:NL:CRVB:2024:636) dat voortaan het uitgangspunt is dat het enkele niet vergoeden van bezwaarkosten niet langer een zelfstandig procesbelang oplevert. Wel geldt de uitzondering dat procesbelang nog steeds aanwezig moet worden geacht als het betrokken bestuursorgaan zijn besluit in bezwaar heeft herroepen zonder daarbij een vergoeding van bezwaarkosten toe te kennen terwijl daar wel om was gevraagd, of als de hoogte van een toegekende vergoeding van bezwaarkosten in geschil is. De rechterlijke beoordeling blijft dan in beginsel beperkt tot de gegeven beslissing over de bezwaarkosten als zodanig. In het kader van de rechtseenheid sluit de Afdeling zich hierbij aan.
• Ook noemt de Afdeling haar uitspraak van 6 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4479) waarin zij oordeelde dat er nog wel sprake kan zijn van procesbelang ook al is de termijn verlopen een waarbinnen demonstratieverbod gold. Een oordeel van de rechter is volgens de Afdeling van belang voor demonstranten en initiatiefnemende organisaties, om duidelijkheid te krijgen of die beperkingen terecht waren en daarmee ook een indicatie te hebben of zulke beperkingen bij toekomstige demonstraties toelaatbaar zijn. Dat oordeel is, mede met het oog op het algemeen belang en eventuele individuele belangen van derden, ook voor het bestuur van belang om zo te weten welke beperkingen het wel of niet aan demonstraties mag stellen. 

Kwalificatie van het besluitbegrip

Om de rechtsbescherming van burgers te versterken, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in 2024 in meerdere zaken – soms in afwijking van eerdere rechtspraak – geoordeeld dat bepaalde handelingen van bestuursorganen moeten worden aangemerkt als besluiten die vatbaar zijn voor bezwaar en beroep. Met deze uitspraken onderstreept de Afdeling het belang van toegang tot de rechter in situaties waarin bestuursorganen besluiten nemen met ingrijpende gevolgen voor burgers.

• Zo oordeelde de Afdeling in de uitspraak van 10 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1436) dat een signalering in het Paspoortregister van een schuldsituatie bij een Nederlander door een bestuursorgaan kwalificeert als een besluit.
• Eveneens op 10 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1508) werd door de Afdeling geoordeeld dat een verzoek van een belanghebbende tot ambtshalve wijziging van het Rijksmonumentenregister leidt tot een besluit in de zin van de Awb.
• Ook in de uitspraak van 3 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2715) over de zogenoemde treiteraanpak – waarbij persoonsgegevens van een persoon op grote schaal worden gedeeld tussen bestuursorganen en andere instanties – is vastgesteld dat sprake is van een besluit waartegen rechtsmiddelen openstaan.

Wonen en verhuur van (vakantie)-woningen

Dit jaar zijn in zowel de Omgevingskamer als de Algemene kamer veel uitspraken gedaan over wonen en verhuren, mede omdat als prioriteit van de Raad van State is gesteld dat er vanwege het grote tekort aan woningen besloten is om tijdelijk woningbouwzaken voorrang te geven.

• Uitspraken over woningbouw versus bedrijvigheid. Opvallend in de uitspraken van 2024 is dat in meerdere zaken duidelijk wordt dat met name woningbouwplannen (aanzienlijke) gevolgen kunnen hebben voor bestaande bedrijvigheid en dat daarover een standpunt moet worden ingenomen door de planwetgever. Zo zijn over het Hamerkwartier in Amsterdam-Noord twee uitspraken gedaan (op 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1048), en op 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2324), waarin expliciet de vraag aan de orde was of de woningbouwontwikkeling wel in voldoende mate was afgestemd op de bestaande bedrijvigheid. In deze uitspraken oordeelde de Afdeling dat de gemeente onvoldoende rekening had gehouden met de bestaande bedrijvigheid en de daaraan verbonden veiligheidsrisico’s bij haar plannen om het Hamerkwartier de komende jaren te transformeren van een bedrijventerrein tot een woon- en werkgebied. Beide bestemmingsplannen (‘Exclusiva Hamerkwartier’ en ‘Draka Terrein Hamerkwartier’) werden vernietigd.
• In dezelfde lijn ligt de uitgelichte uitspraak van 27 november 2024 over het Beurskwartier in Utrecht (maximaal 3.384 woningen), waarin de Afdeling onder meer oordeelde dat de gemeenteraad de cumulatieve geluidsbelasting onvoldoende in kaart had gebracht. Ook moest beter worden onderzocht of functies als laden en lossen of parkeergelegenheid behouden kunnen blijven. Andere bezwaren, zoals over parkeren, slaagden niet omdat er bewust geen parkeervergunningen worden verleend en betaald parkeren geldt (ECLI:NL:RVS:2024:4871).
• In een zaak over het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte, bijvoorbeeld kamerverhuur, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een beoordelingskader geformuleerd voor de exceptieve toetsing van gemeentelijke huisvestingsverordeningen, die de mogelijkheden tot omzetting soms vergaand beperken (uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424).
• In een uitspraak van 21 augustus 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3416) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat het boeteregime van de gemeente Amsterdam voor vakantieverhuur niet evenredig is, omdat er bij het vaststellen van de hoogte van de boetes onvoldoende differentiatie plaatsvindt. De gemeenteraad zal een meer gedifferentieerd boeteregime moeten vaststellen voor vakantieverhuur dat recht doet aan het evenredigheidsbeginsel.

Het eerste jaar van de Omgevingswet

Na een wetgevingsproces van meer dan tien jaar trad op 1 januari 2024 de Omgevingswet in werking. Dit betekende een fundamentele stelselwijziging in het omgevingsrecht, waarop de Omgevingskamer zich jarenlang had voorbereid. Ondanks deze grote voorbereiding was het aantal zaken onder de nieuwe wet eind 2024 nog beperkt. Zie voor een uitgebreidere bespreking van jurisprudentie onder de Omgevingswet ook deze Stibbe-blogreeks, en in het bijzonder het laatste blog van 2024 waarin wij zelf ook terugblikten op één jaar Omgevingswet. 

• Eerste uitspraak onder de Omgevingswet. De eerste uitspraak onder de nieuwe Omgevingswet publiceerde de Afdeling op 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5222). In deze zaak werd voor het eerst het nieuwe toetsingscriterium toegepast: in plaats van het oude criterium van ‘goede ruimtelijke ordening’ beoordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak de zaak aan de hand van het nieuwe begrip ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’.
• Uitspraken over het overgangsrecht. Vanwege de complexiteit van het overgangsrecht bij de Omgevingswet deed de Afdeling bestuursrechtspraak in 2024 meerdere richtinggevende uitspraken. In de uitspraken van 27 maart (ECLI:NL:RVS:2024:1174), 17 april (ECLI:NL:RVS:2024:1529) en 3 juli (ECLI:NL:RVS:2024:2645) gaf de Afdeling uitgebreide ‘overwegingen ten overvloede’ om de rechtspraktijk duidelijkheid te bieden over de toepassing van het overgangsrecht. In dit Stibbe-blog wordt uitgebreider teruggeblikt op de uitspraken die zijn gedaan met betrekking tot het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten onder de Omgevingswet.

Natuurbeschermingsrecht

De meest spraakmakende uitspraken in 2024 binnen de Omgevingskamer betroffen de uitspraken inzake intern salderen binnen het natuurbeschermingsrecht. In de twee belangrijke uitspraken van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909) heeft de Afdeling haar eerdere jurisprudentielijn inzake intern salderen gewijzigd (zie over een bespreking van deze uitspraken uitgebreid ons blog). De ‘Rendac’-uitspraak betekent een belangrijke koerswijziging ten opzichte van eerdere rechtspraak, die kort gezegd inhoudt dat ook voor intern salderen een natuurvergunningplicht geldt.

Overige: van handhaving tot CAO’s

De Afdeling vestigt op een aantal uitspraken in haar jaarverslag nog specifiek de aandacht. Een aantal daarvan zijn:  

• Geneesmiddelentekorten en import. Op 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4766) besloot de Afdeling dat de Geneesmiddelenwet geen ruimte biedt voor een generieke toestemming van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd aan apothekers om bij geneesmiddelentekorten alternatieve middelen uit het buitenland te importeren. Een dergelijke bevoegdheid vereist een specifieke wettelijke grondslag.
• Intrekken doctorsgraad. In de uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5265) oordeelde de Afdeling dat een universiteit bevoegd is om een verleende doctorsgraad in te trekken, wanneer de onderzoeker in strijd met de wetenschappelijke integriteit heeft gehandeld, bijvoorbeeld door onzorgvuldig met data om te gaan. Hiervoor is geen expliciete wettelijke bepaling vereist.
• Algemeen verbindend verklaren van cao’s. Op 30 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4372) gaf de Afdeling een beoordelingskader voor besluiten tot algemeen verbindend verklaring van cao-bepalingen. Deze uitspraak biedt richting voor de toetsing van dergelijke besluiten.

Slotwoord

Het jaarverslag over 2024 laat opnieuw zien hoe veelzijdig en dynamisch het bestuursrecht is en dat de hoogste algemene bestuursrechter ook dit jaar niet stil heeft gezeten. We zien in ieder geval als trend dat zij sterk inzet op effectieve rechtsbescherming voor de burger, denk bijvoorbeeld aan de uitspraken over de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen en over de verruiming van het besluitbegrip. De focus op burgerperspectief en betrokken bestuursrecht vinden wij niet verrassend, omdat de Afdeling – zeker na de kindertoeslagenaffairezaken – steeds meer belang hecht aan haar signalerings- en terugkoppelingsfunctie. Dit past in een trend van de afgelopen jaren en ook de oprichting van de Commissie Terugkoppeling in 2024 is daarvan een sprekend voorbeeld. Opvallend is verder dat veel uitspraken betrekking hebben op het bestuursprocesrecht. Mogelijk houdt dat verband met de toenemende druk op de bestuursrechter, die noodzaakt tot een zo efficiënt mogelijke procesvoering. Dit zien we ook terug in de afgedane zaken in 2024, denk bijvoorbeeld aan de misbruik van recht-zaken en het behandelen van beroepen wegens niet tijdig beslissen. Verder valt ons op dat er relatief weinig inhoudelijke uitspraken met bestendige jurisprudentie zijn gewezen binnen het omgevingsrecht. De Rendac-uitspraak – waarin de Afdeling duidelijk brak met een eerdere jurisprudentielijn – is daarop een uitzondering.