Verhoogde lozingsnormen voor PFOS: een kwestie van motivering?

Waarover ging het?

Het bedrijf Fluxys Hydrogen nv wenst een nieuwe ondergrondse waterstofleiding aan te leggen langsheen de E34 tussen Zelzate en Kallo met een totale lengte van ongeveer 35 km. Ook voor de verwezenlijking van dit project zijn bemalingswerken noodzakelijk. Een deel van de werkzaamheden vindt bovendien plaats in zgn. PFAS no-regret zones. Het opgepompte bemalingswater kan derhalve (prioritair) gevaarlijke stoffen (in casu PFOS) bevatten. Dit bemalingswater zou vervolgens in verschillende waterlopen (in het bijzonder de ‘Waterloop van de Hoge Landen’) worden geloosd.

Op 31 januari 2025 werd de omgevingsvergunning voor de voormelde werken aan Fluxys Hydrogen nv verleend. Voor PFOS wordt er een algemene lozingsnorm van 20 ng/l opgelegd. Voor bepaalde lozingspunten wordt er evenwel voor PFOS een verhoogde lozingsnorm van 50 ng/l (aan de ‘Waterloop van de Hoge Landen’) toegestaan. In de omgevingsvergunning wordt verduidelijkt dat het bemalingswater gemonitord zal worden aan de hand van staalname en analyse. Indien daaruit zou blijken dat de lozingsnormen overschreden worden, zal een mobiele waterzuiveringsinstallatie (WZI) geplaatst worden om het bemalingswater te zuiveren. In het project-MER wordt verduidelijkt dat tot op de detectielimiet zou worden gezuiverd (met name 20 ng/l)1. Opmerkelijk is echter dat de vergunningsbeslissing deze vereiste niet uitdrukkelijk vermeldt. De detectielimiet en de rapportagegrens van PFOS bedroegen op dat ogenblik 20 ng/l (cfr. Vlarem II bijlage 4.2.5.2 en Impactbeoordeling voor PFAS stoffen (vmm.be)).

Verschillende fruittelers trokken tegen deze omgevingsvergunning naar de Raad voor Vergunningsbetwistingen (‘RvVb’) om een schorsing in uiterst dringende noodzakelijkheid (‘UDN’) te bekomen. Zij vreesden namelijk dat een normale schorsingsprocedure ontoereikend zou zijn aangezien de graafwerken voor het project met 350 meter per dag zouden vorderen en deze werken als resultaat zouden hebben dat een deel van hun eigendom niet langer geschikt zou zijn voor gewassenteelt.

Ten gronde voerden de verzoekende partijen aan dat noch de omgevingsvergunning noch het project-MER enige garantie bieden dat een achteruitgang van de chemische toestand van de Waterloop van de Hoge Landen kan worden uitgesloten. In het bijzonder kaartten zij aan dat in het project-MER enkel de impact van een lozing van 20 ng/l PFOS werd beoordeeld. De vergunningsbeslissing gaat echter ook uit van een lozingsnorm van 50 ng/l op bepaalde lozingspunten. Deze verhoogde lozingsnorm werd niet in het project-MER opgenomen en wordt gemotiveerd door de aanwezigheid van no-regret zones voor PFAS ter hoogte van een deel van de lozingspunten. Volgens de fruittelers was dit laatste geen afdoende motivering.

Het Vlaamse Gewest stelde daarentegen dat het project-MER tot het besluit kwam dat er, buiten de Watergang van de Moerbekepolder en de Zuidelijke Watergang, geen achteruitgang van ontvangende waterlopen wordt verwacht. De verhoogde lozingsnorm van 50 ng/l zou bovendien wel degelijk in de vergunningsbeslissing zijn gemotiveerd door de aanwezigheid van no-regret zones voor PFAS.

Wat oordeelt de Raad voor Vergunningsbetwistingen?

Deze motivering kan de RvVb evenwel niet overtuigen. De RvVb stelt vooreerst vast dat het verzoek tot schorsing van de verzoekende partijen voldoet aan de voorwaarden van de uiterst dringende noodzakelijkheid. Zo zal het rooien van de fruitbomen, dat onmiddellijk kan worden uitgevoerd, onomkeerbare gevolgen hebben voor de verzoekende partijen. Door de precaire situatie van de verzoekende partijen, hun diligent handelen en de zwaarwichtige gevolgen die gepaard gaan met de uitvoering van de graafwerken acht de RvVb dat aan de voorwaarde van de uiterst dringende noodzakelijkheid is voldaan in hoofde van enkele van de verzoekende partijen.

De Raad stelt ten gronde, aan de hand van artikel 1.7.2.1.1 van het Waterwetboek en de rechtspraak van het Hof van Justitie, dat de vergunningverlenende overheid, bij de beoordeling van een aanvraag, dient na te gaan of de lozing van een stof, waarvan de milieukwaliteitsnorm reeds is overschreden in het ontvangende oppervlaktewater, geen achteruitgang van de toestand van deze waterloop veroorzaakt. Met andere woorden had de vergunningverlenende overheid de taak om na te gaan of de milieukwaliteitsnorm voor PFOS in het ontvangende oppervlaktewater reeds overschreden werd. Deze onderzoeksplicht vloeit volgens de RvVb ook voort uit artikel 1.3.1.1 §1, eerste lid van het Waterwetboek op grond waarvan een vergunningverlenende overheid moet nagaan of er door het project ‘schadelijke effecten’ kunnen optreden, waaronder een achteruitgang van de toestand van de betrokken waterloop. De RvVb merkt vervolgens op dat de rapportagegrens voor PFOS in het algemeen 20 ng/l bedraagt.

De RvVb stelt daaromtrent prima facie vast dat de verhoogde lozingsnorm van 50 ng/l werd toegestaan ondanks het (op dat punt negatieve) advies van de Vlaamse Milieumaatschappij, waarin werd gesteld dat elke bijkomende lozing van PFAS in de ontvangende waterloop zou leiden tot een achteruitgang van de toestand. In die omstandigheden moest het Vlaamse Gewest de verhoogde lozingsnorm met deugdelijke motieven verantwoorden. De motivering volgens dewelke er zich in de omgeving van de lozing twee no-regret zones voor PFAS bevinden voldoet volgens de RvVb niet aan deze vereiste.

Ook het feit dat volgens het project-MER de lozing van bemalingswater in de Waterloop van de Hoge Landen slechts een “beperkt negatief effect” zou hebben, kan de RvVb niet overtuigen. Zo stelt de RvVb vast dat een “beperkt negatief effect” een achteruitgang van de ontvangende waterloop niet uitsluit.

Tot slot is de tijdelijke duur van de lozing (in casu 6 maanden) voor de RvVb geen vrijgeleide om een verhoogde lozingsnorm toe te staan. De Raad citeert hierbij rechtspraak van het Hof van Justitie volgens dewelke tijdelijke effecten niet buiten beschouwing mogen worden gelaten bij de beoordeling van de vraag of de waterkwaliteit achteruitgaat (HvJ 5 mei 2022, C-525/20).

De RvVb besluit dan ook dat het ingeroepen middel op het eerste gezicht ernstig is. De omgevingsvergunning wordt bij uiterste hoogdringendheid geschorst.

Wat betekent dit voor toekomstige omgevingsvergunningen voor lozingen?

Het besproken arrest betreft slechts een schorsingsarrest bij uiterst dringende noodzakelijkheid: het past dus om enige terughoudendheid aan de dag te brengen bij de gevolgtrekkingen uit het arrest.

Wel bezorgt deze (prima facie) uitspraak van de RvVb reeds een nuttig inzicht over de manier waarop verschillende lozingsnormen in een vergunningsdossier moeten worden getoetst en gemotiveerd in lijn met het Waterwetboek en de rechtspraak van het Hof van Justitie (in het bijzonder het Wezer-arrest van 1 juli 2015, C-461/13 en het arrest van 5 mei 2022, C-525/20).

Uit het besproken arrest volgt vooreerst dat een vergunningverlenende overheid bijzondere aandacht moet besteden aan de lozingsnormen die in de beoordeling van de impact van het project op het oppervlaktewater werden opgenomen. Zoals door de RvVb in het voormelde arrest meermaals wordt benadrukt, heeft de vergunningverlenende overheid immers de taak om te achterhalen of uit het aanvraagdossier blijkt dat het project een achteruitgang van de toestand van het oppervlaktewater zal veroorzaken, dan wel of een dergelijke achteruitgang uitgesloten is.

In casu werd voor bepaalde lozingspunten een verhoogde lozingsnorm van 50 ng/l toegestaan terwijl deze verhoogde norm niet in het project-MER werd onderzocht. Dit verzwakt uiteraard het vergunningsdossier. Het loutere feit dat bepaalde lozingspunten zich in een PFAS no-regret zone bevinden waar voorzorgsmaatregelen worden gehanteerd kan een dergelijke verhoogde lozingsnorm, die niet in het project-MER werd beoordeeld, op het eerste gezicht niet verantwoorden. Eveneens kan volgens de RvVb het gebruik van een lozingsnorm waarvan de impact op de ontvangende waterloop niet werd beoordeeld niet worden verantwoord op grond van het feit dat de lozing slechts tijdelijk is. Om dit standpunt te ondersteunen, verwijst de Raad naar het arrest van het Hof van Justitie van 5 mei 2022 met kenmerk C-525/20. Dit laatste behoeft wel enige nuancering. In het geciteerde arrest van het Hof van Justitie sluit het Hof namelijk niet elk effect uit. Volgens het Hof kan met tijdelijke effecten van korte duur wel rekening  worden gehouden bij de beoordeling van achteruitgang van de waterkwaliteit, indien het duidelijk is dat deze effecten naar hun aard slechts een geringe impact hebben op de toestand van de betrokken waterloop en niet kunnen leiden tot een dergelijke achteruitgang. Een dergelijke vaststelling kon de Raad in casu uiteraard niet maken aangezien het project-MER geen beoordeling bevatte van de impact van de lozing van water met een concentratie van PFOS gelijk aan 50 ng/l.

Interessant is ook het feit dat de plaatsing van een waterzuiveringsinstallatie voor zuivering van het bemalingswater tot de detectielimiet, na monitoring aan de hand van staalnames, de vergunningverlenende overheid niet automatisch toestaat om flexibeler om te gaan met lozingsnormen. Dit valt te verklaren door het feit dat een waterzuiveringsinstallatie een voorzorgsmaatregel betreft die op zich de vergunningverlenende overheid niet de vereiste zekerheid kan geven dat de voorgestelde lozingsnormen niet zullen zorgen voor een achteruitgang van de toestand van het oppervlaktewater, conform het Wezer-arrest.

Het is voor een vergunningsaanvrager dus zaak om, na de fysisch-chemische staat van de ontvangende waterloop te hebben onderzocht en toegelicht, voor elke lozingsnorm een beoordeling uit te voeren van de impact van de lozing op de toestand van het oppervlaktewater. De vergunning van lozingsnormen die niet of onvoldoende in het project-MER werden onderzocht, geeft geen duidelijk beeld van de impact van het project op de waterkwaliteit en is dus, conform de voormelde rechtspraak, te vermijden.

Wij houden u graag verder op de hoogte met betrekking tot de vernietigingsprocedure in deze zaak en van verdere ontwikkelingen in verband met PFAS-gerelateerde topics en lozingsnormen.

• 1

  De detectielimiet is de laagst waarneembare concentratie van een stof. Deze limiet hangt ook af van de gebruikte technologieën.