FFAQ: Bodembeschermingsrecht

Article
NL Law

Bij de verkoop van vastgoed en grond speelt de status van de bodem vaak een grote rol. Kopers willen graag weten of er sprake is van bodemverontreiniging en zo ja, wie verantwoordelijk is voor het saneren ervan. In dit blogbericht wordt in FAQ-vorm besproken wat er juridisch gezien geldt voor de bescherming van de bodem.

Wat is het wettelijke kader voor bodembescherming?

De regels met betrekking tot de bodem zijn hoofdzakelijk neergelegd in de Wet bodembescherming ("Wbb"). De Wbb bevat algemene regels ter voorkoming en beperking van bodem- en grondwaterverontreiniging en over het ongedaan maken van reeds ontstane bodemverontreiniging. De Wbb vormt de grondslag voor verschillende algemene maatregelen van bestuur (amvb’s), zoals het Besluit bodemkwaliteit, het Besluit lozing afvalwater huishoudens en het Besluit gebruik meststoffen. In deze besluiten zijn verschillende regels opgenomen met betrekking tot handelingen die van invloed kunnen zijn op de kwaliteit van de bodem. Regels ter voorkoming van bodemverontreiniging door inrichtingen zijn daarnaast opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Omgevingsvergunningen en overeenkomsten zoals huurcontracten kunnen ook bodembeschermingsregels bevatten. Dit blogbericht beperkt zich tot bespreking van de Wbb (en een vooruitblik onder de Omgevingswet). Goed in dat kader is overigens op te merken dat de Wbb specifiek betrekking heeft op de landbodem. De waterbodem en oevers van oppervlaktewaterlichamen worden gedekt door het regime van de Waterwet.

Wat is het uitgangspunt van de Wbb?

De Wbb is in eerste instantie gericht op preventie (hoofdstuk III). De artikelen 6 tot en met 12 Wbb bevatten de mogelijkheid om bij amvb regels te stellen over handelingen die kunnen leiden tot bodemverontreiniging. De eerdergenoemde amvb’s zijn op deze artikelen gebaseerd. De Wbb bevat daarnaast de algemene zorgplicht die verplicht om bij (dreigende) bodemverontreiniging, waaronder die van grondwater, alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om de verontreiniging of aantasting te voorkomen dan wel de gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Deze zorgplicht is vastgelegd in artikel 13 Wbb en geldt voor eenieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb.  De plicht richt zich niet alleen tot de directe veroorzaker van een verontreinigingsincident, maar geldt ook voor degene die bevoegd en feitelijk in staat is om een overtreding van de zorgplicht te voorkomen of te beperken (ABRvS 7 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1561, r.o. 7). De zorgplicht heeft bovendien een zelfstandige en aanvullende betekenis naast de voorschriften van een omgevingsvergunning van een inrichting (ABRvS 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6262, r.o. 2.2.5). De Wbb bevat naast deze regels ter voorkoming van bodemverontreiniging ook regels over het ongedaan maken van reeds ontstane verontreinigingen (hoofdstuk IV) en financiële bepalingen (hoofdstuk VII).

Wie is het bevoegd gezag onder de Wbb?

Het bevoegd gezag voor taken op grond van de Wbb is in beginsel het college van gedeputeerde staten van de provincie waarin de gronden zich bevinden. In een enkel geval is de commissaris van de Koning bevoegd gezag (indien het gaat om spoedmaatregelen bij ongewone voorvallen, zie artikel 31 Wbb). Op grond van artikel 88 lid 1 Wbb worden de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht daarnaast gelijkgesteld met een provincie. Ook andere gemeenten kunnen als bevoegd gezag worden aangewezen (artikel 88 lid 7 Wbb). Dit is gedaan bij het Besluit aanwijzing bevoegdgezaggemeenten Wet bodembescherming van 12 december 2000. Op grond van dit besluit worden onder meer Alkmaar, Deventer en Maastricht gelijkgesteld met een provincie voor de toepassing van verschillende artikelen uit het Wbb.

Wat is het verschil tussen historische en niet-historische bodemverontreinigingen?

De zorgplicht uit artikel 13 Wbb is een belangrijk aspect in het kader van de bescherming van de bodem. Deze plicht geldt echter alleen voor zogenaamde 'nieuwe', niet-historische bodemverontreinigingen. Niet-historische bodemverontreinigingen zijn verontreinigingen die zijn ontstaan op of na 1 januari 1987 – de datum dat de Wbb in werking is getreden. Bodemverontreinigingen die zijn ontstaan vóór 1987 worden aangeduid als 'historische verontreinigingen'. Indien uit bodemonderzoek blijkt dat van een dergelijke historische verontreiniging sprake is en iemand is voornemens handelingen te gaan verrichten die ervoor kunnen zorgen dat de verontreiniging wordt verplaatst dan wel verminderd, dan moet er een melding worden gedaan van dit voornemen bij het bevoegd gezag (artikel 28 Wbb). Naar aanleiding van deze melding kan het bevoegd gezag een schriftelijke beschikking afgeven waarin wordt vastgesteld of er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging (artikel 29 Wbb). Als het bevoegd gezag vaststelt dat er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging, stelt het bij deze beschikking tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico’s voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is (artikel 37 Wbb). Een dergelijke beschikking wordt ook wel een 'beschikking ernst en spoed' genoemd. Indien het bevoegd gezag deze beschikking afgeeft en tot de conclusie komt dat er sprake is van een ernstige verontreiniging die spoedig gesaneerd dient te worden, dan zal het ook bepalen wanneer de sanering uitgevoerd dient te worden (artikel 37 lid 2 Wbb). Tevens kan worden bepaald door wie de sanering dient te worden uitgevoerd (artikel 37 lid 5 Wbb).

Wat dient er te gebeuren als er sprake is van een historische verontreiniging die niet met spoed gesaneerd dient te worden?

Indien er sprake is van een geval van historische bodemverontreiniging dat ernstig is en met spoed gesaneerd dient te worden, is het duidelijk wat er dient te gebeuren. Het bevoegd gezag kan echter ook tot de conclusie komen dat de verontreiniging niet ernstig is of dat deze wel ernstig is, maar niet met spoed hoeft te worden gesaneerd. In het eerste geval is er geen saneringsplicht. Verbetering van de bodemkwaliteit kan in een dergelijk geval niet worden voorgeschreven op grond van de regels van de Wbb. In het tweede geval geldt er daarnaast ook niet direct een saneringsplicht, maar is het wel waarschijnlijk dat nieuwe ontwikkelingen, zoals bouwactiviteiten of herinrichting van een locatie of gebied, aanleiding kunnen geven tot sanering (zie in dit kader ook de Circulaire bodemsanering per 1 juli 2013). Door die werkzaamheden kunnen de risico’s verbonden aan de bodemverontreiniging immers wijzigen. Ondanks het ontbreken van een saneringsplicht kan het bevoegd gezag in zijn beschikking overigens wel aangeven welke maatregelen in het belang van de bodembescherming moeten worden genomen en hoe en wanneer aan hem verslag zal worden uitgebracht over de uitvoering van die maatregelen (artikel 37 lid 3 Wbb). In de beschikking kan ook worden aangegeven welke beperkingen bij het gebruik van de bodem in acht moeten worden genomen door de eigenaar, pachter of gebruiker van het grondgebied waar zich ernstige verontreiniging heeft voorgedaan (artikel 37 lid 4 Wbb). In de beschikking dient het bevoegd gezag ook aan te geven welke veranderingen in het gebruik van de bodem aan hen moeten worden gemeld (artikel 37 lid 6 Wbb). Bij een wijziging van het gebruik zal de urgentie van de sanering namelijk opnieuw beoordeeld worden, omdat met de sanering de bodem ten minste geschikt moet worden gemaakt voor de functie die het na de sanering krijgt (artikel 38 lid 1 Wbb).

Wie is er verantwoordelijk voor het saneren van een bodemverontreiniging?

Het uitgangspunt van de Wbb is dat de vervuiler betaalt. Dit beginsel is ook opgenomen in artikel 13 Wbb waarin voor nieuwe, niet-historische bodemverontreinigingen is bepaald dat "ieder" die op of in de bodem handelingen verricht die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, verplicht is alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om een verontreiniging en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Zoals eerder benoemd gaat het hierbij zowel om de directe veroorzaker van de verontreiniging als degene die bevoegd is en feitelijk in staat om aan de zorgplicht te voldoen (ABRvS 7 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1561, r.o. 7).

Voor historische verontreinigingen geldt daarnaast dat in de Wbb enkel gesproken wordt over "degene die voornemens is de bodem te saneren" (artikel 28 Wbb) dan wel "degene die de bodem saneert" (artikel 38 Wbb). Er is hier dus enige mate van vrijheid  wie de sanering uitvoert. Deze vrijheid zal ook daadwerkelijk bestaan als de sanering vrijwillig door een bepaalde partij wordt uitgevoerd. De vrijheid is echter beperkter als er in de beschikking ernst en spoed door het bevoegd gezag is bepaald wie de sanering dient uit te voeren (artikel 37 lid 4 Wbb). Het bevoegd gezag kan daarnaast ook de veroorzaker van een ernstige verontreiniging dan wel de eigenaar of erfpachter waarop de verontreiniging zich bevindt of de directe gevolgen daarvan zich voordoen, bevelen de bodem te saneren indien het in een beschikking ernst en spoed heeft vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is (artikel 43 lid 3 Wbb). Een dergelijk saneringsbevel mag niet worden gegeven aan een eigenaar of erfpachter die aantoont dat hij a) gedurende de periode waarin de verontreiniging is veroorzaakt geen duurzame rechtsbetrekking heeft gehad met de veroorzaker(s), b) geen (in)directe betrokkenheid heeft gehad bij de veroorzaking van de verontreiniging en c) op het moment van de verkrijging van het recht op het grondgebied niet op de hoogte was dan wel redelijkerwijs niet op de hoogte had kunnen zijn van de verontreiniging (artikel 46 lid 1 Wbb).

In 2006 is in de Wbb daarnaast een paragraaf toegevoegd met een verantwoordelijkheidsregeling voor eigenaren van bedrijfsterreinen (artikel 55a, 55ab en 55b Wbb). Op grond van die artikelen geldt er voor eigenaren en erfpachters van bedrijfsterreinen die zijn aangewezen in het Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen – terreinen waar met een zekere mate van waarschijnlijkheid ernstige en spoedeisende verontreiniging aanwezig is – en waar zich blijkens bodemonderzoek een verontreiniging bevindt of directe gevolgen van een verontreiniging zich voordoen, van rechtswege een verplichting om nader onderzoek te doen. In dat kader kan een gedoogplicht worden opgelegd op grond van artikel 70 Wbb. Er geldt op grond van de artikelen daarnaast een saneringsplicht voor eigenaren en erfpachters van bedrijfsterreinen waarvan het bevoegd gezag heeft vastgesteld dat er op die terreinen een geval van ernstige verontreiniging is, dat spoedig gesaneerd dient te worden. Omdat beide verplichtingen direct in de wet zijn opgenomen, is een onderzoeks- dan wel saneringsbevel niet noodzakelijk. Worden de plichten niet nagekomen dan kan het bevoegd gezag overgaan tot handhaving. Onder een "bedrijfsterrein" wordt in dit kader overigens een kadastraal perceel verstaan waarop bedrijfsactiviteiten worden verricht door een onderneming in de zin van de Wet op de Inkomstenbelasting 2001 of de Wet op de vennootschapsbelasting 1969, niet behorend tot de landbouwsector. Hieronder vallen dus ook kantoren of winkelpanden. Indien de eigendom of de erfpacht van het perceel wordt overgedragen, blijft de saneringsverplichting mede rusten op de eigenaar of erfpachter die zijn eigendom respectievelijk zijn recht van erfpacht heeft overgedragen. De verkoper is pas van deze verantwoordelijkheid verlost op het moment dat de koper of opvolgend erfpachter financiële zekerheid stelt voor de saneringskosten én het bevoegd gezag daarmee instemt (artikel 55b lid 3 Wbb). Volgens de wetgever zou dit een stimulans vormen om de bodem voorafgaand aan een verkoop/overdracht te saneren.

De overheid zelf kan overigens ook tot sanering van bodemverontreiniging overgaan. Artikel 75 Wbb biedt voor de overheid een grondslag om de kosten te verhalen op de veroorzaker van de verontreiniging. Voor particuliere saneerders die niet de vervuiler zijn, bevat de Wbb geen concrete grondslag voor kostenverhaal en zal gebruik dienen te worden gemaakt van het civiele recht (onder meer de artikelen 6:162 BW (onrechtmatige daad) en artikel 6:174 BW (risicoaansprakelijkheid voor haar opstallen).

Hoe zit het bodembeschermingsrecht onder de Omgevingswet?

Het uitgangspunt van de Omgevingswet is dat alle locaties met onaanvaardbare humane, ecologische en verspreidingsrisico’s – de ernstig vervuilde locaties die met spoed gesaneerd dienen te worden – zijn aangepakt of beheerst. Er zou daardoor minder behoefte bestaan aan de geïsoleerde interventie zoals die nu in de Wbb is opgenomen. Voor de overgebleven verontreinigingen wordt naar een integrale, meer gebiedsgerichte systematiek gestreefd. Het idee is dat een verontreinigde locatie niet meer per geval van verontreiniging wordt beschouwd, maar er wordt uitgegaan van de benodigde bodemkwaliteit op de locatie in relatie tot het (gewenste) gebruik. Waar de verontreiniging een belemmering vormt voor het gebruik van de bodem, wordt deze op een natuurlijk moment aangepakt in het proces. Alleen als onverhoopt onaanvaardbare risico’s zichtbaar worden, kan en moet er nog steeds actief worden opgetreden, zodat blootstelling aan deze risico’s wordt beperkt (Kamerstukken II 2017/2018, 34 864, nr. 3, p. 7-9).

Eventuele overgebleven historische ernstige bodemverontreinigingen die pas na de inwerkingtreding van de Omgevingswet ontdekt worden en met spoed gesaneerd moeten worden, worden als 'toevalsvondst' aangemerkt. De regeling van die verontreinigingen is gericht op beheersing en dus niet meer sanering (zie ook artikel 19.9a lid 4 Omgevingswet). Voor nieuwe, niet-historische gevallen van verontreiniging blijft het wettelijk kader inhoudelijk gelijk door gebruik van zorgplichten en (algemene) regels voor burgers en bedrijven. Het gaat daarbij om de zorgplichten opgenomen in artikel 1.6 en 1.7 Omgevingswet, maar ook eventuele zorgplichten opgenomen in een omgevingsplan. De gemeente wordt daarbij primair verantwoordelijk voor zowel de naleving van de zorgplichten als de regeling voor toevalsvondsten (zie o.a. artikel 19.9b lid 1 Omgevingswet). De civielrechtelijke aansprakelijkheidsrisico’s wijzigen niet met de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Qua overgangsrecht geldt tot slot dat het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van toepassing blijft op saneringen van historische bodemverontreinigingen die op grond van de Wbb dienen te worden uitgevoerd. Ook blijft de zorgplicht uit artikel 13 Wbb van toepassing op nieuwe, niet-historische verontreinigingen die zijn ontstaan vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Overtreding van de zorgplicht kan ook nog op grond van artikel 95 Wbb gehandhaafd worden (zie hoofdstuk 3 van de Aanvullingswet bodem Omgevingswet).