Wijziging Kaderrichtlijn Afvalstoffen: maatregelen om fast fashion te beperken en voedselverspilling tegen te gaan.

In een blog in 2023, over het toen ingevoerde Besluit uitgebreide producentenverantwoordelijkheid textiel (hierna: Besluit UPV textiel), kondigden wij het voorstel van de Europese Commissie van 7 juli 2023 aan om de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen (hierna: KRA) te wijzigen. De Richtlijn (EU)2025/1892 tot wijziging van de KRA is op 9 september 2025 door het Europese Parlement aangenomen en trad op 16 oktober 2025 in werking. Hierna beschrijven wij de gewijzigde KRA en vergelijken die met het Besluit UPV textiel.

De wijziging van de KRA ziet op twee onderwerpen: textiel en levensmiddelen. Voor beide onderwerpen benadrukt de Europese wetgever dat in de Europese Green Deal en in het actieplan voor circulaire economie wordt opgeroepen tot versterkte en versnelde actie vanuit de EU en de lidstaten om de ecologische en sociale duurzaamheid van de textielsector en de levensmiddelensector te waarborgen. Beide behoren tot de sectoren die de meeste hulpbronnen verbruiken en aanzienlijke negatieve externe milieueffecten veroorzaken, aldus de considerans bij de wijziging. De gewijzigde KRA bevat regels die de fast fashion industrie moeten beperken en voedselverspilling moeten tegengaan. 

Textiel

Uit de gewijzigde KRA volgt dat lidstaten verplicht zijn om regelingen voor UPV op te zetten voor producenten van textiel-, textielgerelateerde en schoeiselproducten. Die regelingen moeten bepalen dat de producenten de kosten en verantwoordelijkheid dragen voor het inzamelen, sorteren en voorbereiden voor hergebruik of recyclen van die producten. De producenten leveren daartoe een financiële bijdrage aan een organisatie voor producentenverantwoordelijkheid, die daarmee onder meer een systeem opzet voor de inzameling van textielafval en afvalbeheerders selecteert om het textielafval te verwerken.

De UPV geldt onder meer voor kleding, dekens, tafel-, bedden- en huishoudlinnen, gordijnen, hoeden, kleding en toebehoren van leer of kunstleer en van verschillende soorten schoeisel. Het volledige overzicht staat in Bijlage IV quater van de gewijzigde KRA. Voor een groot deel is er overlap met de toepassing van het Besluit UPV textiel, maar er zijn ook verschillen. Zo is de Europese UPV bijvoorbeeld van toepassing op dekens, en de Nederlandse niet, zo blijkt uit de toelichting op het Besluit UPV textiel. 

Ander dan het Besluit UPV textiel geeft de gewijzigde KRA geen doelen voor een bepaald gewichtspercentage textielafval dat moet worden voorbereid voor hergebruik of gerecycled. Wel moeten organisaties voor producentenverantwoordelijkheid (zie hierna) vermelden hoe veel er in de praktijk wordt gerecycled of hergebruikt. In de preambule van Richtlijn (EU)2025/1892 staat wel dat onder de Ecodesign-Verordening ontwerpeisen aan textiel worden gesteld die de recyclebaarheid en herbruikbaarheid van textiel moeten vergroten. Die eisen worden dus nog opgesteld. Zie ook ons eerdere blog over de Ecodesign-verordening.

Verder staat in de preambule dat producentenorganisaties ervoor moeten zorgen dat textiel zo veel mogelijk wordt hergebruikt. Daartoe zal de Commissie einde-afvalcriteria ontwikkelen die moeten bepalen dat ingezameld textielafval dat na een directe professionele beoordeling geschikt is bevonden voor hergebruik, niet als afval mag worden beschouwd.

Verplichte uitvoering door organisaties voor producentenverantwoordelijkheid

Volgens de gewijzigde KRA moeten lidstaten ervoor zorgen dat textielproducenten een organisatie voor producentenverantwoordelijkheid opdragen om namens hen de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid na te komen. Volgens de gewijzigde KRA is dat nodig om administratieve lasten te verminderen. 

Dit wijkt af van de hoofdregel van de KRA, die uitgaat van een keuze voor de producent om verantwoordelijkheden over te dragen aan een producentenorganisatie. Uit de preambule bij de wijziging van de KRA blijkt dat de Europese wetgever bewust heeft gekozen voor meer gedetailleerde en geharmoniseerde regels voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor Textiel. De gewijzigde KRW wijkt hiermee af van het Besluit UPV textiel, waarin textielproducenten ervoor kunnen kiezen om zelf hun verantwoordelijkheden na te leven. Het Besluit UPV textiel staat hier dus op gespannen voet met de gewijzigde KRA.

Het begrip “organisatie voor producentenverantwoordelijkheid” is nieuw in de KRA en is gedefinieerd als een rechtspersoon die de nakoming van UPV-verplichtingen namens producenten financieel of organisatorisch regelt. In deze definitie wordt niet expliciet vermeld dat als een producentenorganisatie namens een producent verplichtingen nakomt, dat met uitsluiting van de producent is. In het Nederlandse recht is dat wel geregeld, in het Besluit regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Hoewel het niet expliciet in de gewijzigde KRA staat, lijkt dat ons ook de meest voor de hand liggende lezing van de KRA. 

De producenten leveren een financiële bijdrage aan de producentenorganisatie. Die financiële bijdrage wordt gebaseerd op het gewicht van het textielafval en waar mogelijk ook op eisen op basis van de Ecodesign-verordening die relevant zijn voor de preventie van textielafval en die de ecologische duurzaamheid en circulariteit van de producten waarborgen.

Levensmiddelen 

De gewijzigde KRA schrijft voor dat lidstaten maatregelen moeten nemen om afval van levensmiddelen te voorkomen in de gehele voedselvoorzieningsketen. De gehele keten strekt van de primaire productie en de producerende en verwerkende industrie tot detailhandel, distributie, restaurants, catering en uiteindelijk de huishoudens. Met ‘levensmiddelen’ wordt gedoeld op alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd (zie de definitie in Verordening (EG) 178/2002).

De gewijzigde KRA schrijft zowel voor welke maatregelen ten minste moet worden genomen, als welke doelstelling de maatregelen moeten behalen. De maatregelen en de doelstellingen zijn er op gericht om de productie van afval van levensmiddelen te verminderen en hiermee positieve milieueffecten te bereiken. 

Doelstelling

Lidstaten moeten passende maatregelen nemen om uiterlijk 31 december 2030 twee concrete doelstellingen te behalen:

1. De productie van afval van levensmiddelen moet in de verwerkende en producerende industrie met 10% zijn verminderd ten opzichte van de gemiddeld tussen 2021 en 2023 geproduceerde hoeveelheid levensmiddelenafval per jaar;
2. De productie van afval van levensmiddelen per hoofd van de bevolking moet in de detailhandel, de overige distributie van levensmiddelen, restaurants, cateringdiensten en huishoudens, met 30% zijn verminderd ten opzichte van de gemiddeld tussen 2021 en 2023 geproduceerde hoeveelheid levensmiddelenafval per jaar. 

Voor de tweede doelstelling wordt bewust gewerkt met een doelstelling uitgedrukt als een procentuele verandering in de niveaus van afval per hoofd van de bevolking, zodat rekening wordt gehouden met demografische veranderingen. Bovendien bevat de gewijzigde KRA een correctiemechanisme voor toerisme: de Europese Commissie stelt een correctiefactor vast waarmee rekening wordt gehouden met de stijging of daling van toerisme ten opzichte van het referentiejaar.

Om tot deze doelstellingen te kunnen komen en de naleving te kunnen toetsen, is het uiteraard van belang om een eenduidige meetmethode te hanteren op basis waarvan kan worden vastgesteld hoeveel levensmiddelenafval lidstaten per jaar produceren. Die methode volgt uit het Gedelegeerd Besluit (EU) 2019/1597 met betrekking tot een gemeenschappelijke methode en minimale kwaliteitsvereisten voor de eenvormige meting van hoeveelheden levensmiddelenafval. Op basis van dit Gedelegeerd Besluit hebben lidstaten sinds 2020 de hoeveelheden levensmiddelen gemeten die zij produceren. 

Maatregelen

De KRA schrijft voor welke elementen de maatregelen om afval van levensmiddelen te beperken minimaal moeten bevatten. Dit gaat om de volgende elementen:

• maatregelen op het gebied van gedragsverandering om levensmiddelenafval terug te dringen en voorlichtingscampagnes om het bewustzijn over de preventie van levensmiddelenafval te vergroten;
• het opsporen en aanpakken van inefficiënties in de werking van de voedselvoorzieningsketen, en het ondersteunen van samenwerking tussen alle actoren, waarbij wordt gezorgd voor een eerlijke verdeling van de kosten en baten van preventiemaatregelen;
• het aanmoedigen van voedselschenkingen en andere herverdeling voor menselijke consumptie;
• het ondersteunen van opleidingen en van de ontwikkeling van vaardigheden en het vergemakkelijken van de toegang tot financieringsmogelijkheden, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen en entiteiten van de sociale economie;
• het aanmoedigen en bevorderen van innovatie en technologische oplossingen die levensmiddelenafval helpen te voorkomen;

De gewijzigde KRA laat duidelijk veel ruimte voor de lidstaten om de maatregelen zelf vorm te geven. In de preambule van Richtlijn (EU)2025/1892 wordt wel opgemerkt dat de maatregelen van lidstaten ter preventie van levensmiddelenafval zich tot nu toe vooral hebben gericht op het bewustzijn en nog niet op het bevorderen van gedragsverandering. De gewijzigde KRA moet aanzetten tot maatregelen die verder strekken en daadwerkelijk leiden tot gedragsverandering en vermindering van levensmiddelenafval. De concrete doelstellingen moeten daarbij helpen. Enkele suggesties voor maatregelen die in de preambule worden genoemd, zijn oplossingen voor het verbeteren van verpakkingen zodat levensmiddelen niet onnodig worden weggegooid of oplossingen om houdbaarheidsdata nauwkeuriger en duidelijker te vermelden op verpakkingen. 

Ten slotte 

De lidstaten hebben 20 maanden – tot 17 juni 2027 – om aan de richtlijn te voldoen. De gewijzigde KRA harmoniseert de regels voor UPV voor textiel. Lidstaten hebben daardoor minder afwegingsruimte bij het vormgeven van hun regelingen voor UPV voor textiel. In het Nederlandse recht zijn waarschijnlijk aanpassingen aan het Besluit UPV Textiel nodig om te voldoen aan de gewijzigde KRA. Voor de praktijk is het daarom zeer wenselijk als de regering gauw aankondigt welke aanpassingen er aan het Besluit UPV textiel worden voorgenomen. Textielproducenten in Nederland doen er op dit moment goed aan om de gewijzigde KRA te vergelijken met het Besluit UPV textiel, en rekening te houden met eventuele wijzigingen in de Nederlandse regelgeving. Uit de preambule van Richtlijn (EU)2025/1892 volgt verder dat er op Europees niveau nog ecodesign-regels en einde-afvalcriteria worden uitgewerkt om hergebruik en recycling van textiel te bevorderen.

Anders dan bij de regels voor textiel, schrijft de gewijzigde KRA niet specifiek voor welke maatregelen lidstaten moeten nemen om het afval van levensmiddelen te verminderen. De KRA schrijft elementen voor die de maatregelen moeten bevatten maar laat daarin veel ruimte voor de lidstaten om de maatregelen zelf vorm te geven. Die elementen lijken op het eerste gezicht vooral een beleidsmatig karakter te hebben. Dat de lidstaten daadwerkelijk effectieve maatregelen nemen die leiden tot gedragsverandering, wordt echter afgedwongen met de concrete doelstellingen.