Signaleringsblog week 6: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Beoordeling planologische toelaatbaarheid stralingseffecten telecommast nabij woning vereist toereikend onderzoek 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar tussenuitspraak van 28 januari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:486) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) bij het in afwijking van het bestemmingsplan verlenen van een omgevingsvergunning voor het verplaatsen van een telecommast toereikend onderzoek moet doen naar de mogelijke impact van stralingseffecten op het omliggende woon- en leefklimaat. Appellant, eigenaar van een nabijgelegen woning, betoogt in hoger beroep dat verplaatsing van de telecommast zal leiden tot gezondheidsschade, zodat het college de omgevingsvergunning uit voorzorg had moeten weigeren. De Afdeling stelt vast dat het college in zijn besluitvorming het rapport 5G en Gezondheid dat de Gezondheidsraad op 2 september 2020 uitbracht heeft betrokken. Vanwege de potentieel negatieve gezondheidseffecten van 5G-straling adviseert de Gezondheidsraad in dat rapport om bij de uitrol van 5G rekening te houden met de blootstellingslimieten van de International Commission on Non-ionizing Radiation Protection “ICNIRP”). Ook adviseert de Gezondheidsraad om het ALARA-principe (As Low As Reasonably Achievable) toe te passen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college weliswaar terecht gewezen op de ICNIRP-normering, maar onvoldoende onderzocht en gemotiveerd wat in dit geval de gevolgen van verplaatsing van telecommast zijn voor het perceel en de woning van appellant. Uit het rapport volgt immers dat ook onder de blootstellingslimieten mogelijke gezondheidseffecten kunnen optreden. Het college moet volgens de Afdeling daarom alsnog onderzoeken welke gevolgen de beoogde verplaatsing van de telecommast heeft voor de hoeveelheid straling waaraan het perceel en de woning van appellant bij verplaatsing van de mast zal worden blootgesteld. Daarbij moet het college ook (met toepassing van het ALARA-principe) motiveren in hoeverre een (eventuele) alternatieve positionering van de mast aangewezen is. 

‘Veelschrijversrichtlijn’ is een beleidsregel; de rechtmatigheid ervan kan pas worden getoetst bij toepassing in individueel geval

In haar uitspraak van 28 januari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:478) oordeelt de Afdeling dat de zogenoemde ‘Veelschrijversrichtlijn’ die het college en de burgemeester in voorkomende gevallen hanteren moet worden aangemerkt als een beleidsregel. De rechtmatigheid ervan kan de bestuursrechter exceptief toetsen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan hieraan in een concreet geval toepassing geeft. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over het verzoek om intrekking van de richtlijn. Dat verzoek werd ingediend, nadat het college had besloten de richtlijn te zullen toepassen in een specifiek dossier. De Afdeling stelt vast dat de Veelschrijversrichtlijn bij besluit van het college en de burgemeester is vastgesteld en algemene regels bevat die zich lenen voor herhaalde toepassing. Aan de hand van de algemene regels kunnen herhaaldelijke berichten, verzoeken en/of klachten binnen zogeheten 'veelschrijversdossiers' beantwoord worden met een algemene boodschap waarin tot uitdrukking komt dat deze berichten, verzoeken en/of klachten niet verder in behandeling zullen worden genomen. In de Veelschrijversrichtlijn staat ook uitgelegd wanneer sprake is van een veelschrijversdossier, onder welke omstandigheden de inhoudelijke behandeling van berichten behorend tot een bepaald dossier niet in verhouding staat tot de inspanning die van een overheidsinstantie mag worden verlangd en dat in individuele gevallen van de richtlijn kan worden afgeweken. Naar het oordeel van de Afdeling kwalificeert de Veelschrijversrichtlijn als een beleidsregel. Omdat uit art. 8:3, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met art. 7:1, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) volgt dat geen bezwaar kan worden gemaakt en geen beroep kan worden ingesteld tegen de intrekking van een beleidsregel en dit volgens de Afdeling ook heeft te gelden voor een besluit op een aanvraag om een beleidsregel in te trekken, concludeert de Afdeling dat het college het verzoek tot intrekking van de Veelschrijversrichtlijn niet-ontvankelijk had behoren te verklaren. 

Omgevingsvergunning heeft zaaksgebonden karakter, begrip ‘vergunninghouder’ moet daarom ruim worden uitgelegd

Uit de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 14 januari 2026 (ECLI:NL:RBGEL:2026:259) volgt dat de opvolgend gebouweigenaar beschouwd kan worden als ‘vergunninghouder’ en ‘overtreder’ bij een van de verleende omgevingsvergunning afwijkende verbouwing van het pand. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de lasten onder dwangsom die het college had opgelegd aan een bedrijf dat bij het verbouwen van diens pand afweek van de daarvoor verleende omgevingsvergunning. In beroep verweert eiser zich met de stelling dat een grond om haar als overtreder aan te merken ontbreekt, omdat (1) de omgevingsvergunning is verleend aan de voormalig eigenaar, zodat zij zelf niet kwalificeert als vergunninghouder, (2) bij de eigendomsoverdracht in de periode na vergunningverlening privaatrechtelijk met de voormalig eigenaar is afgesproken dat laatstbedoelde verantwoordelijk is en blijft voor de verbouwing, en (3) zij het niet in haar macht heeft om de geconstateerde overtredingen te beëindigen. De rechtbank overweegt een omgevingsvergunning een zaaksgebonden vergunning is en moet het begrip ‘vergunninghouder’ volgens vaste rechtspraak in ruime zin worden opgevat; onder dat begrip moet worden verstaan degene die het project uitvoert, dat wil zeggen degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is en voor wie de omgevingsvergunning daarom geldt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2974). Dit gold op grond van het inmiddels vervallen art. 2.25 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en geldt onverminderd ingevolge art. 5.37 Omgevingswet (“Ow”). Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres als eigenaresse van het pand verantwoordelijk voor de uitvoering van het project en kan zij dus als vergunninghouder en ook als overtreder worden aangemerkt. De gestelde privaatrechtelijke afspraken met de voormalige eigenaar over de uitvoering van het project doen volgens de rechtbank niet af aan de bestuursrechtelijke status van eiseres als vergunninghouder.
Het college heeft daarnaast voldoende aannemelijk gemaakt dat eiseres het in haar macht heeft om te voldoen aan de lasten onder dwangsom, aldus de rechtbank. 

Rechtsgeldig faunabeheerplan vereist goedkeuringsbesluit GS

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland oordeelt in zijn (tevens eind-)uitspraak van 19 december 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:11251) dat voor het antwoord op de vraag of in een aangewezen natuurgebied op bepaalde diersoorten mag worden gejaagd bepalend is of sprake is van een door Gedeputeerde Staten (“GS”) goedgekeurd faunabeheerplan. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de vraag of GS bevoegd zouden zijn om handhavend op te treden tegen jachtactiviteiten, nadat het GS-besluit tot goedkeuring van het (door de provinciale faunabeheereenheid vastgestelde) faunabeheerplan was vernietigd. Volgens de voorzieningenrechter volgt zowel uit de tekst van art. 11.63 Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”) als uit de systematiek van (voorheen) de Wet natuurbescherming en (inmiddels) Ow en Bal dat de uitoefening van jachtactiviteiten moet plaatsvinden in overeenstemming met een goedgekeurd faunabeheerplan. Omdat GS gedurende de beroepsprocedure op basis van een aanvullende motivering een nieuw goedkeuringsbesluit hebben genomen, concludeert de voorzieningenrechter dat niet langer sprake is van een overtreding en GS zodoende niet langer bevoegd om handhavend op te treden. 

Beantwoording prejudiciële vragen: forfaitair boetestelsel dat geen rekening houdt met ernst overtreding en omstandigheden van het concrete geval doet geen recht aan evenredigheidsbeginsel 

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (“Hof”) oordeelt in zijn arrest van 11 december 2025 (C-665/24, ECLI:EU:C:2025:960) dat het evenredigheidsbeginsel zich verzet tegen een forfaitair boetestelsel dat geen rekening met de ernst van de overtreding en de omstandigheden van het concrete geval. Daarmee beantwoordt het Hof de prejudiciële vragen die het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) had gesteld in een geschil over de handhaving van nationale tabaksregels. In casu had de Staatssecretaris van Jeugd, Preventie en Sport bestuurlijke boetes opgelegd aan twee distributeurs wegens het te koop aanbieden van onjuist geëtiketteerde navulverpakkingen voor elektronische sigaretten. Het CBb wenste van het Hof te vernemen wat de reikwijdte is van het begrip ‘in de handel brengen’ als bedoeld in Richtlijn 2014/40 (over de productie, presentatie en verkoop van tabaks- en aanverwante producten, in Nederland omgezet in de Tabaks- en rookwarenwet, -besluit en -regeling). Ook wilde het CBb weten in hoeverre bij het opleggen van de bestuurlijke boetes in dit verband rekening kan of moet worden gehouden met de strafrechtelijke verwijtbaarheid van een distributeur (niet zijnde een detaillist die rechtstreeks levert aan de consument). 

Volgens het Hof ziet de richtlijn (en daarmee het begrip ‘in de handel brengen’) op alle fasen van de toeleveringsketen; de werking van de richtlijn is aldus niet beperkt tot de fase waarbij een detaillist tabaksproducten levert aan de consument en geldt ook voor distributeurs. In geval bestuurlijke beboeting moet het bestuursorgaan volgens het Hof bij het vaststellen van de boetehoogte acht slaan op het t evenredigheidsbeginsel en (dus) rekening houden met de ernst van de overtreding en de omstandigheden van het concrete geval. Naar het oordeel van het Hof verzet de richtlijn zich tegen een nationaal forfaitair boetestelsel (zoals Nederland dat kent) dat hiervoor geen ruimte biedt. 

Het is nu aan het CBb om einduitspraak te doen in de zaak over de opgelegde boetes.  

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Coalitieakkoord 2026-2030

Op 30 januari 2026 hebben D66, VVD en CDA het Coalitieakkoord 2026-2030 'Aan de slag. Bouwen aan een beter Nederland' gepresenteerd. Daarmee hebben de coalitiepartijen een belangrijke vervolgstap gezet in de kabinetsformatie. 

Consultatieronde voorgenomen wijziging rapportageverplichting 

Vanaf 2 februari 2026 doorloopt het conceptvoorstel tot wijziging van art. 18.11, tweede lid, onder c en d, Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”) een internetconsultatieronde. Met de wijziging beoogt het kabinet om ondernemingen en rechtspersonen met minder dan 250 werknemers uit te zonderen van de jaarlijkse rapportageplicht over werkgebonden personenmobiliteit. Na wijziging vallen alleen organisaties met 250 of meer werknemers onder de regels van afdeling 18.1 Bal. Die regels zijn gericht op vermindering van de emissies van kooldioxide in de lucht door woon-werkmobiliteit en zakelijke (personen)mobiliteit. Tot en met 9 maart 2026 kunnen belangstellenden reageren op de consultatiedocumenten. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.