Signaleringsblog week 50: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie

Beleidsregel in strijd met Dienstenwet, omdat deze niet voorziet in passende beperking looptijd schaarse vergunning energielaadpunt

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 3 december 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5716) dat de beleidsregel die ten onrechte niet voorziet in een passende beperking van de looptijd van schaarse vergunningen voor het realiseren van energielaadpunten wegens strijd met de Dienstenwet buiten toepassing moet worden gelaten. Bij het op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (“Wbr”) verlenen van toestemming voor het realiseren van een energielaadpunt op een aan de snelweg gelegen verzorgingsplaats had de minister van Infrastructuur en Waterstaat met toepassing van de daartoe vastgestelde tijdelijke beleidsregel de looptijd van de vergunning bepaald op 5,5 jaar. De exploitant betoogt dat de minister de geldigheidsduur ten onrechte heeft gebaseerd op de nog resterende looptijd van een andere, eerder verleende vergunning voor een basisvoorziening op de betreffende verzorgingsplaats en niet op de termijn die nodig is om de noodzakelijke investeringen te kunnen terugverdienen. Naar het oordeel van de Afdeling kwalificeert de verleende vergunning als een beleidsmatig schaarse vergunning die op grond van art. 33, eerste lid, aanhef en onder b, Dienstenwet slechts voor een passende beperkte duur mag worden verleend (vgl. de Afdelingsuitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1588). Dat betekent volgens de Afdeling dat de tijdelijke beleidsregel en de daarop gebaseerde Wbr-vergunning de exploitant voldoende tijd moeten bieden om de door haar gepleegde en nog te plegen redelijkerwijs noodzakelijk te achten investeringen te kunnen terugverdienen. Omdat de minister de terugverdientijd van deze noodzakelijke investeringen niet heeft onderzocht en niet gemotiveerd heeft onderbouwd, concludeert de Afdeling dat de tijdelijke beleidsregel in strijd is met de Dienstenwet en buiten toepassing had moet worden gelaten bij de beslissing op de aangevraagde Wbr-vergunning.

Conclusie A-G Widdershoven: alleen derden die hebben verzocht om handhavend optreden kunnen belanghebbend zijn bij besluit bestuurlijke boete

In zijn conclusie van 10 december 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5985) adviseert staatsraad advocaat-generaal Widdershoven (“A-G”) dat derden alleen belanghebbende (in de zin van art. 1:2 Algemene wet bestuursrecht, “Awb”) kunnen zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete, als het boetebesluit is genomen naar aanleiding van hun daarop gerichte handhavingsverzoek. Om in het concrete geval als belanghebbende te worden aangemerkt moeten natuurlijke personen daarnaast ook voldoen aan de diverse vereisten van art. 1:2, eerste lid, Awb (waarbij vooral de eis van persoonlijk belang grenzen aan de belanghebbendheid van derden kan stellen); voor rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen geldt dat zij ook moeten voldoen aan de specifieke eisen die art. 1:2, derde lid, Awb stelt aan de statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden van de betreffende rechtspersoon. Volgens de A-G staat het bestraffende oogmerk van een bestuurlijke boete niet in de weg aan het aannemen van belanghebbendheid bij een besluit tot het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete. De Awb biedt naar de opvatting van de A-G toereikende mogelijkheden om de rechten van de overtreder rechtens te beschermen. Zo biedt deze de mogelijkheid om de toegang van derden tot de stukken die van betekenis zijn geweest voor het opleggen van de bestuurlijke boete te beperken, als geheimhouding van die stukken om gewichtige redenen geboden is. Naar verwachting zal de Afdeling binnen afzienbare tijd uitspraak doen in de zaak waarin de conclusie is gevraagd.    

Algemeen beoordelingskader voor beperken demonstratierecht nabij abortusklinieken

In haar uitspraak van 3 december 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5683) zet de Afdeling het algemene beoordelingskader uiteen op basis waarvan de burgemeester in voorkomende gevallen voorschriften en beperkingen kan stellen aan de uitoefening van het demonstratierecht bij abortusklinieken. Daarbij moet de burgemeester erop toezien dat een demonstratie binnen zicht- en gehoorafstand van de bezoekers van de abortuskliniek moet kunnen plaatsvinden. Aanleiding voor de uitspraak was een geschil over de aanwijzing die de burgemeester had gegeven voor een demonstratie nabij een abortuskliniek. Volgens die aanwijzing mochten deelnemers niet op de stoep voor de abortuskliniek demonstreren, maar alleen een eindje verderop. De Afdeling overweegt dat zowel in de rechtspraak als in de samenleving onduidelijkheid bestaat over het antwoord op de vraag in hoeverre het verbinden van voorschriften aan een demonstratie, specifiek als het gaat om de plek waar en de wijze waarop mag worden gedemonstreerd, toelaatbaar is. Het in art. 9 Grondwet beschermde demonstratierecht mag op grond van de Wet openbare manifestaties (Wom) worden beperkt in het belang van de gezondheid, het verkeer en ter voorkoming van wanordelijkheden. De burgemeester heeft beoordelingsruimte om te bepalen of, en zo ja op welke wijze, het demonstratierecht in een concreet geval moet worden beperkt. Het begrip ‘wanordelijkheden’ (art. 9, tweede lid, Grondwet) is volgens de Afdeling niet strak omlijnd en krijgt invulling al naar gelang de context van de demonstratie. Daarbij spelen niet alleen de gedragingen van de demonstranten een rol, maar komt ook betekenis toe aan de plaats waar de manifestatie plaatsvindt en de mate van orde en rust die daar behoort te heersen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1361). Het begrip ‘wanordelijkheden’ moet volgens de Afdeling niet zo ruim worden uitgelegd dat daaronder elke verstoring van de openbare orde moet worden verstaan; het begrip moet echter ook niet zo eng worden uitgelegd, dat alleen strafbare gedragingen er onder vallen. De Afdeling overweegt dat, gelet op de combinatie van de locatie en de kwetsbaarheid van de bezoekers van een abortuskliniek, bij demonstraties bij abortusklinieken - eerder dan bij andere demonstraties - sprake kan zijn van wanordelijkheden. In de directe omgeving ervan hoort namelijk een bepaalde mate van orde en rust te heersen, zoals bijvoorbeeld ook het geval is bij een ziekenhuis. Bovendien is het een plek waar mensen komen om hun fundamentele rechten uit te oefenen, waarbij zij recht op en behoefte aan zorg hebben. Bezoekers van een abortuskliniek bevinden zich daarnaast veelal in een kwetsbare positie, waardoor de aanwezigheid van demonstranten hen eerder, sterker en persoonlijker zal raken en daardoor voor hen veel indringender is dan in de meeste andere gevallen zo zal zijn. Dit betekent volgens de Afdeling dat de burgemeester ter voorkoming van wanordelijkheden voor de demonstratie een andere locatie mag aanwijzen dan de beoogde locatie direct voor de ingang van een abortuskliniek, zolang de demonstratie binnen zicht- en gehoorafstand (‘within sight and sound’) kan plaatsvinden (vgl. EHRM 7 februari 2017, Lashmankin e.a./Rusland, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809). Specifiek voor demonstraties bij een abortuskliniek geldt dat het betogingsrecht met zich meebrengt dat bezoekers van abortusklinieken weliswaar geconfronteerd mogen worden met demonstranten, maar zelf moeten kunnen beslissen of zij een directe confrontatie aan willen gaan of zich hieraan willen onttrekken. Ook als demonstranten die bij de ingang van een abortuskliniek staan bezoekers niet toeroepen of aandringen op een gesprek of op het aannemen van een folder, kan voor veel bezoekers de aanwezigheid van deze demonstranten in de directe nabijheid en de feitelijke onmogelijkheid om zich daaraan te kunnen onttrekken dusdanig indringend zijn, dat sprake kan zijn van wanordelijkheden. De Afdeling concludeert dat het aan de burgemeester is om een dergelijke situatie te voorkomen of te minimaliseren.

Beoordeling ontvankelijkheid ingesteld rechtsmiddel: positie opvolgend huurder vanuit oogpunt rechtsbescherming niet gelijk te stellen met die van opvolgend woningeigenaar

Uit de Afdelingsuitspraak van 3 december 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5857) volgt dat de opvolgend huurder niet-ontvankelijk is in het door de voormalig huurder ingestelde beroep tegen de verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een hostel, omdat in geval van woninghuur - anders dan bij eigendomsoverdracht - geen sprake is van rechtsopvolging onder bijzondere titel. De Afdeling overweegt dat een rechtsopvolger onder bijzondere titel een procedure bij de bestuursrechter alleen kan overnemen als het belang bij betrokkenheid in de procedure in zijn geheel is overgegaan op de rechtsopvolger (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3219). Dit is bijvoorbeeld het geval als  de eigenaar van een woning een aanspraak op rechtsbescherming heeft opgebouwd vanwege zijn belang als eigenaar. Bij het overdragen van de woning gaat het belang van de eigenaar (de rechtsvoorganger) automatisch en geheel over op een nieuwe eigenaar (de rechtsopvolger). Die situatie doet zich bij een opvolgend huurder niet voor: het belang van de voormalig huurder (in dit geval: in diens hoedanigheid van omwonende van het vergunde hostel) houdt op te bestaan doordat deze de huurovereenkomst opzegt en verhuist. Op dat moment gaat het belang van de voormalig huurder niet automatisch en geheel over op de opvolgend huurder, maar eindigt dat belang. Voor de opvolgend huurder ontstaat in diens hoedanigheid van omwonende vervolgens een nieuw belang, zodra deze een huurovereenkomst sluit of op andere wijze de woning gaat bewonen. De verleende omgevingsvergunning kan de opvolgend huurder bij deze beslissing betrekken. De Afdeling concludeert dat, nu sprake is van opvolgend huurderschap, het door de voormalig huurder ingestelde rechtsmiddel alsnog niet-ontvankelijk.

Vordering om spoedige legalisatie PAS-melders af te dwingen strandt bij civiele kortgedingrechter  

De civiele kortgedingrechter van de Rechtbank Gelderland oordeelt met zijn vonnis van 26 november 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:10191) dat de Staat niet verplicht is om de bedrijfsvoering van zogeheten PAS-melders te legaliseren. Evenmin is zij gehouden om PAS-melders tot aan het moment van legalisatie generiek te vrijwaren tegen bestuursrechtelijk handhavend optreden. Met dit oordeel wijst de kortgedingrechter de vorderingen van de vereniging Farmers Defence Force (“FDF”) af. Aan beide vorderingen legde FDF de stelling ten grondslag dat de Staat, kort gezegd, onrechtmatig jegens de PAS-melders heeft gehandeld door het nadien onverbindend verklaarde Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (“PAS”) vast te stellen (zie de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603). Dit had volgens FDF namelijk tot gevolg dat de bedrijfsvoering van de PAS-melders niet langer legaal was (en tot op heden illegaal is). Op grond van het PAS konden ondernemers op basis van slechts een melding hun bedrijfsvoering wijzigen zonder dat daarvoor een natuurvergunning nodig was, mits die wijziging slechts tot een beperkte stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden leidde (tussen de 0,05 en 1 mol N/ha/jr.) en geen andere negatieve gevolgen had voor de gebieden. Naar het oordeel van de kortgedingrechter ontbreekt een causaal verband tussen de gestelde onrechtmatige gedraging (de vaststelling van het PAS) en de gestelde schade (geen volledig gelegaliseerde bedrijfsvoering). De kortgedingrechter overweegt dat het PAS onverbindend is verklaard wegens strijd met de Habitatrichtlijn. Daarmee was en is de rechtmatige situatie niet dat de PAS-melders hun huidige activiteiten mochten en mogen uitvoeren zonder vergunning, maar dat zij een vergunning altijd al nodig hadden en - inmiddels, onder de Omgevingswet die mede dient ter implementatie van de Habitatrichtlijn en daarmee ter uitvoering van Unierecht - hebben. Omdat bovendien een rechtsplicht ontbreekt die de Staat verplicht om PAS-melders te legaliseren vanwege het onrechtmatig bevonden PAS, concludeert de kortgedingrechter dat de vorderingen van FDF moeten worden afgewezen.

Ten onrechte achterwege laten participatie ter voorbereiding van BOPA kan niet zomaar worden gepasseerd

In zijn tussenuitspraak van 20 november 2025 (ECLI:NL:RBAMS:2025:9275) oordeelt de Rechtbank Amsterdam dat het ontbreken van verplicht gestelde participatie voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning ter uitbreiding en legalisatie van een onbebouwd horecaterras niet kan worden gepasseerd op grond van art. 6:22 Awb. De rechtbank stelt vast dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) toestemming heeft verleend voor het initiatief in de vorm van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (“BOPA”). Bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning moet de aanvrager aangegeven of (en zo ja, hoe) participatie heeft plaatsgevonden en wat de resultaten daarvan zijn (art. 7.4 Omgevingsregeling). De gemeenteraad heeft in dit geval op grond van art. 16.55, zevende lid, Omgevingswet (“Ow”) alle aanvragen om een BOPA aangewezen als gevallen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is. Uit de toepasselijk verklaarde lokale Participatiehandreiking leidt de rechtbank af dat de aanvrager verantwoordelijk is voor het organiseren van het participatieproces en dat de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de participatieverplichting afhangt van de impact van het initiatief op de fysieke leefomgeving.  Vaststaat dat geen participatie heeft plaatsgevonden, terwijl het initiatief in termen van de handreiking ‘middelgrote’ gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. Anders dan het college in beroep betoogt is het achterwege laten van participatie bij de voorbereiding van de omgevingsvergunning naar het oordeel van de rechtbank niet vergelijkbaar met de situatie dat een betrokkene ten onrechte niet is gehoord in bezwaar: de kring van participanten is namelijk breder dan de kring van belanghebbenden die bezwaar kunnen maken of beroep kunnen instellen tegen de omgevingsvergunning. Participatie is volgens de rechtbank juist bedoeld om reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt - personen die niet noodzakelijkerwijs ook als belanghebbende in de zin van de Awb zijn aan te merken - te verzamelen. Als het ontbreken van participatie door een gesprek met alleen de in beroep betrokken belanghebbenden op de zitting zou kunnen worden hersteld, wordt de verplichte participatie een lege huls en dat kan niet de bedoeling van dit aanvraagvereiste zijn. De opbrengsten van participatie behoort het college volgens het aanwijzingsbesluit van de gemeenteraad bovendien te betrekken bij de voor de BOPA te maken belangenafweging. De rechtbank past een bestuurlijke lus toe (art. 8:51a Awb), zodat het college de exploitant alsnog de gelegenheid kan geven de verplichte participatie uit te voeren, waarna het college de resultaten ervan dient te betrekken bij het herstellen van het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit.

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving

Vaststelling Circulair Materialenplan

Met de Kamerbrief van 1 december 2025 informeert de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, Openbaar Vervoer en Milieu de Tweede Kamer over de vaststelling van het Circulair Materialenplan (“CMP”). Het CMP ondersteunt de transitie naar een circulaire economie door kennis en kaders te bieden aan overheden en bedrijven voor het gebruik van grondstoffen, afvalbeheer en het verlenen van vergunningen. Het CMP vervangt het Landelijk afvalbeheerplan (LAP3) en treedt op 30 december 2025 in werking.

Nota naar aanleiding van het verslag Wijziging Omgevingswet (maatwerkaanpak PAS-projecten)

Met de Kamerbrief van 2 december 2025 heeft de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) de nota naar aanleiding van het verslag inzake het wetsvoorstel tot wijziging van de Omgevingswet (maatwerkaanpak PAS-projecten) toegestuurd aan de Eerste Kamer. In de nota beantwoordt de minister de vragen die de vaste commissie voor LVVN op 4 november 2025 over het wetsvoorstel heeft gesteld. Het wetsvoorstel wacht nu op agendering voor de mondelinge behandeling ervan in de Eerste Kamer.

Subsidieregeling stimulering toename inzet hernieuwbare waterstof in de industrie

Vanaf 8 december 2025 doorloopt de Subsidieregeling stimulering toename inzet hernieuwbare waterstof in de industrie een internetconsultatieronde. De subsidiemodule heeft als doel om de inzet van hernieuwbare waterstof in de industrie te stimuleren door (i) afnamezekerheid te creëren voor gebruikers van hernieuwbare waterstof en (ii) een bijdrage te leveren aan een gedeelte van de lidstaatverplichting die is neergelegd in art. 22 bis van de herziene richtlijn hernieuwbare energie (RED III).  Daarmee draagt de subsidiemodule indirect bij aan  het nemen van investeringsbeslissingen voor de bouw van nieuwe waterstofproductie-installaties of waterstof-importterminals. Tot en met 30 januari 2026 kunnen belangstellenden reageren op de conceptregeling.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. 

Eerder verschenen Signaleringsblogs kunt u hier raadplegen.