Signaleringsblog week 49: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Wettelijk systeem biedt geen ruimte voor ‘doorbreken’ strafrechtelijke immuniteit openbaar lichaam wegens (beweerdelijke) strijd met art. 2 EVRM 

De strafkamer van de Hoge Raad oordeelt in zijn uitspraak van 25 november 2025 (ECLI:NL:HR:2025:1774) dat de gemeente in zijn hoedanigheid van publiekrechtelijke rechtspersoon in dit geval niet strafrechtelijk aansprakelijk is voor het willens en wetens gedogen van de uitstoot van schadelijke stoffen door een bedrijf in die gemeente. Volgens de Hoge Raad komt de gemeente strafrechtelijke immuniteit toe, ook al wist zij (of had zij kunnen weten) dat het bedrijf ten koste van het milieu de vergunde uitstootnormen overschreed en ondernam zij daartegen geen actie. In cassatie was de vraag aan de orde of het niet-vervolgen van de gemeente een schending van art. 2 EVRM (dat het recht op leven beschermt) oplevert die kan leiden tot doorbreking van de strafrechtelijke immuniteit van de gemeente. Volgens de Hoge Raad dient strafrechtelijke immuniteit van een openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 7 Grondwet alleen te worden aangenomen als, kort gezegd, de betreffende gedragingen naar hun aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak (vgl. de arresten van de Hoge Raad van 21 november 2023, ECLI:NL:HR:2023:1607 en 6 januari 1998, ECLI:NL:HR:1998:AA9342). Naar het oordeel van de Hoge Raad heeft het Gerechtshof met juistheid vastgesteld dat het gedogen (niet handhaven) van de overtreding van de milieuvergunning een discretionaire bevoegdheid is die uitsluitend aan de gemeente (in casu het college van burgemeester en wethouders, “college”) toekomt en waarvan na zorgvuldige belangenafweging gebruik kan worden gemaakt. Hoewel voorstelbaar, bestaat naar het oordeel van de Hoge Raad bij de huidige stand van het recht en de rechtspraak van het EHRM geen grond voor de opvatting dat deze strafrechtelijke immuniteit kan worden ‘doorbroken’, indien dit (actief) gedogen zou kunnen worden aangemerkt als een overtreding van art. 2 EVRM (dat mede de positieve verplichting van een verdragsstaat omvat om passende maatregelen te nemen ter bescherming van het leven van een ieder). Omdat de Eerste Kamer een initiatiefwetsvoorstel daartoe op 10 november 2015 heeft verworpen (Handelingen I 2015/16, nr. 7, item 5), ligt de bal volgens de Hoge Raad in eerste instantie bij de wetgever om onder ogen te zien of alsnog behoefte bestaat in verruiming van stafrechtelijke aansprakelijkheid van publiekrechtelijke rechtspersonen en/of de personen die feitelijk leiding hebben gegeven aan een bepaalde gedraging.

Burgemeester mag exploitatievergunning APV slechts beperkt toetsen aan het geldende juridisch-planologische kader  

In haar uitspraak van 26 november 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5580) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat de burgemeester bij zijn beoordeling van de vraag of een exploitatievergunning voor een openbare inrichting wegens strijd met het bestemmingsplan moet worden geweigerd slechts acht hoeft te slaan op de vraag of het ter plaatse geldende bestemmingsplan de betreffende activiteit al dan niet toestaat; voor een verdergaande toetsing aan het bestemmingsplan (tegenwoordig: omgevingsplan) is in dit verband geen plaats. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een door de burgemeester op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (“APV”) verleende vergunning voor de exploitatie van een restaurant met buitenterras. De appellanten die tegen deze vergunning opkomen betogen onder meer dat het geldende bestemmingsplan het uitbaten van een restaurant op de vergunde locatie niet toestaat en het restaurant evenmin voldoet aan de in het bestemmingsplan opgenomen parkeernormering, terwijl de APV tegelijkertijd dwingend voorschrijft dat de exploitatievergunning bij strijd met het geldende bestemmingsplan moet worden geweigerd. Naar het oordeel van de Afdeling behoort de APV-bepaling zo te worden gelezen, dat de burgemeester slechts moet toetsen of de bestemmingsomschrijving c.q. doeleindenomschrijving van de geldende bestemming en de daarbij behorende categorie horeca-aanduidingen de exploitatie van de openbare inrichting toestaat. Het is niet aan de burgemeester om te toetsen of de exploitatie in overeenstemming is met de overige planregels, zoals de bouw- en gebruiksregels van het bestemmingsplan, waaronder de regels die voorschrijven hoeveel parkeergelegenheid er moet zijn. Die beoordeling is op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (tegenwoordig: Omgevingswet) voorbehouden aan het college. Als op de desbetreffende locatie niet aan de regels uit het bestemmingsplan wordt voldaan, dan kunnen appellanten het college verzoeken om handhaving van het bestemmingsplan, aldus de Afdeling. 

Nieuwe rechtspraak over intern salderen geldt ook voor algemene regels

Uit de uitspraak van de Rechtbank Overijssel van 20 november 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:6751) volgt dat de zogenoemde ’18 december-uitspraken’ over stikstof ook van toepassing zijn bij intern salderen met een aan algemene regels en een vergunning ontleende referentiesituatie. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de herontwikkeling van een kampeerterrein tot een park met recreatiewoningen. Gedeputeerde Staten (“GS”) hadden een handhavingsverzoek afgewezen, omdat het project niet natuurvergunningplichtig zou zijn: met de herontwikkeling zou geen sprake zijn van overtreding van wettelijke verboden met betrekking tot soortenbescherming en de stikstofdepositie van het inmiddels deels gerealiseerde project zou intern gesaldeerd kunnen worden met de eerder op grond van de Wet op de openluchtrecreatie (Wor)  verleende vergunning voor 150 kampeerplekken. Bovendien was en is het aantal planologisch toegestane standplaatsen op grond van ter plaatse geldende bestemmingsplan niet gemaximeerd. De rechtbank overweegt dat de Afdeling met twee uitspraken 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909) haar rechtspraak over intern salderen bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht heeft gewijzigd: anders dan voorheen, mag de referentiesituatie die wordt ontleend aan een milieu- of natuurtoestemming niet worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Dit betekent dat voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking mag worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Ook heeft de Afdeling in de 18 december-uitspraken overwogen dat deze rechtspraakwijziging direct van toepassing is in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of de wijziging in de rechtspraak over intern salderen bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht ook geldt voor intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels, zoals in onderhavige zaak aan de orde is. Onder verwijzing naar de rechtspraak over intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over agrarisch gebruik waar bemesten een onderdeel van is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 28 mei 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2404) beantwoordt de rechtbank die vraag bevestigend. Omdat de onderbouwing van de beslissing op het handhavingsverzoek daarmee niet langer toereikend is, vernietigt de rechtbank dit besluit. De rechtsgevolgen ervan laat de rechtbank evenwel in stand: uit de 18 december-uitspraken volgt immers ook dat voor de situatie zoals in deze zaak aan de orde is een overgangsperiode van vijf jaar geldt en GS tot 1 januari 2030 niet bevoegd zijn tot handhavend optreden wegens het ontbreken van een natuurvergunning. 

Meldingsstelsel APV voor wijzigen of aanleggen uitweg niet in strijd met Omgevingswet

De Rechtbank Overijssel oordeelt in zijn uitspraak van 17 november 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:6667) dat het in de APV opgenomen meldingsstelsel, waarbij een melding over het verwijderen of aanleggen van een uitweg wegens tijdsverloop van rechtswege is geaccepteerd, na inwerkingtreding van de Omgevingswet (“Ow”) niet is vervallen en daarmee ook niet in strijd is. Omdat het college niet binnen vier weken na ontvangst had gereageerd op de gemelde verwijdering van een bestaande uitweg en de aanleg van een nieuwe uitweg, had het college de melder bericht dat de melding van rechtswege was geaccepteerd en dat daartegen rechtsmiddelen openstaan. In beroep buigt de rechtbank zich onder meer over de stelling van eiser dat de figuur van de van rechtswege geaccepteerde melding onder de Ow niet langer toepassing kan vinden. De rechtbank overweegt dat het meldingenstelsel uit de APV met zich meebrengt dat als gevolg van het niet tijdig reageren op een melding over het aanleggen of wijzigen van een uitweg automatisch het recht ontstaat om de gemelde activiteit uit te voeren. Tegen een dergelijke van rechtswege geaccepteerde melding staat rechtsbescherming open (vgl. de Afdelingsuitspraak van 14 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:14). Naar het oordeel van de rechtbank maakt het meldingsstelsel van de APV, gelet op de redactie ervan, niet van rechtswege onderdeel uit van het (tijdelijke deel van het) omgevingsplan. Omdat voor het aanleggen of wijzigen van een uitweg in dit geval geen vergunningplicht (maar een meldingsplicht) geldt, mist art. 22.8 Ow toepassing. Uit laatstbedoeld artikel volgt dat, voor zover een bepaling uit een gemeentelijke verordening een activiteit die de fysieke leefomgeving wijzigt vergunningplichtig stelt, deze bepaling onder het regime van de Ow geldt als een verbod om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten (als bedoeld in art.5.1, eerste lid, aanhef en onder a, Ow). Weliswaar is het aanleggen of het verwijderen van een uitweg een activiteit die de fysieke leefomgeving blijvend wijzigt, zodat dergelijke activiteiten op grond van art. 2.1 Omgevingsbesluit (Ob) regulering behoren te vinden in het omgevingsplan; hiervoor geldt evenwel een overgangsperiode tot uiterlijk 1 januari 2023 (Stb. 2023, 267). Uiterlijk per die datum vervalt het meldingsstelsel uit de APV van rechtswege (art. 122 Gemeentewet jo. art. 22.4 Ow, zie ook Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3). De rechtbank concludeert dat het meldingsstelsel van de APV nog steeds rechtsgeldig is. 

Geen immateriële schadevergoeding, ondanks forse overschrijding redelijke beslistermijn

In zijn uitspraak van 14 november 2025 (ECLI:NL:RBZWB:2025:7868) oordeelt de Rechtbank Zeeland-West-Brabant dat in bijzondere omstandigheden geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een op art. 6 EVRM gebaseerde immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de beslistermijn. De rechtbank overweegt dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 EVRM is overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 7 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2206). In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. Bij een zaak geldt tot en met de uitspraak in beroep in eerste aanleg in beginsel een redelijke termijn van in totaal twee jaar. De vraag of de redelijke termijn is overschreden wordt mede beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij betekenis toekomt aan de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop het bestuursorgaan en de rechter de zaak hebben behandeld, het processuele gedrag van betrokkene en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. Hoewel in dit geval sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn met vier jaar en bijna zeven maanden, ziet de rechtbank geen aanleiding voor toekenning van een schadevergoeding: omdat het tijdsverloop er in dit geval voor heeft gezorgd dat de lichtmasten waartegen eiser opkomt niet zijn geplaatst, doen de veronderstelde spanning en frustratie als gevolg van de termijnoverschrijding zich in dit geval niet voor. Eiser heeft zijn verzoek om toekenning van een immateriële schadevergoeding bovendien niet nader onderbouwd. Dit vormt naar het oordeel van de rechtbank een bijzondere omstandigheid die de afwijzing van het schadeverzoek rechtvaardigt. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Voorhangprocedure Verzamelbesluit Omgevingswet LVVN en KGG 2026 van start

Met de Kamerbrief van 28 november 2025 hebben de minister en staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (“LVVN”) en de minister van Klimaat en Groene Groei (“KGG”) namens het kabinet het ontwerpbesluit houdende wijzigingen in de algemene maatregelen van bestuur op het terrein van het Omgevingswet (Verzamelbesluit Omgevingswet LVVN en KGG 2026) aan de Eerste en Tweede Kamer aangeboden. De voorlegging geschiedt in het kader van de wettelijk voorgeschreven voorhangprocedure (art. 23.5, eerste lid, Ow) en biedt beide Kamers de mogelijkheid zich uit te spreken over het ontwerpbesluit voordat dit, voorafgaand aan de vaststelling ervan, voor advies wordt voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Het verzamelbesluit bevat wijzigingen van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit (Ob). De wijzigingen betreffen veelal technische wijzigingen en verbeteringen, maar bevatten daarnaast ook inhoudelijke wijzigingen die verband houden met de vaststelling van het Programma Energiehoofdstructuur (Strct. 2024, 7181). Het gaat daarbij om actualisatie van de aangewezen locaties voor grootschalige elektriciteitsopwekking, waarborglocaties voor een kernenergiecentrale en tracés van hoogspanningsverbindingen. 

Consultatie Tijdelijke regeling baanonderhoud Schiphol 2026

Vanaf 1 december 2025 doorloopt de Tijdelijke regeling onderhoud banenstelsel Schiphol 2026 een internetconsultatieronde. Schiphol beschikt over zes start- en landingsbanen en over rijbanen die de start- en landingsbanen verbinden met de standplaatsen voor de vliegtuigen. In 2026 krijgen twee rijbanen op Schiphol groot onderhoud. Ook vindt er regulier onderhoud aan start -en landingsbanen plaats. Schiphol heeft het ministerie verzocht om tijdelijke vrijstelling van regels voor baan- en routegebruik. Ook vraagt Schiphol om op sommige plekken tijdelijk meer geluid te mogen maken. Tot en met 9 januari 2026 kan een ieder reageren op de regeling met bijbehorende toelichting en op de specifieke vragen die het ministerie van Infrastructuur en Milieu in dit verband heeft. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.