Signaleringsblog week 49: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Opvolgend huurder omwille van rechtsbescherming ‘bewonersbelang’ ontvankelijk in beroep tegen omgevingsvergunning 

De Rechtbank Rotterdam oordeelt in haar uitspraak van 22 november 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:10917) dat appellant in zijn hoedanigheid van opvolgend huurder ontvankelijk is in zijn beroep, gericht tegen een verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een hostel. Appellant is als nieuwe huurder woonachtig in het gebouw naast het hostel. De voormalige huurder was destijds in bezwaar gekomen tegen de verleende omgevingsvergunning en is na het instellen van beroep verhuisd. Om het ingestelde beroep over te kunnen nemen, heeft appellant de voormalige huurder schriftelijk gemachtigd om hem in de beroepsprocedure te vertegenwoordigen. De rechtbank overweegt dat volgens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”, vgl. de uitspraak van 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:348), voor het op grond van rechtsopvolging onder bijzondere titel kunnen overnemen van door de rechtsvoorganger opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming aanleiding kan zijn in die gevallen, waarin zonder deze overname de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren gaat. Bij een opvolgend huurder, zo vervolgt de rechtbank, is geen sprake van rechtsopvolging, zoals dat wel het geval is bij een eigendomsoverdracht. De rechtbank ziet echter aanleiding om ook in het geval van een opvolgend huurder, deze nieuwe huurder in het beroep ontvankelijk te achten, omdat anders de rechtsbescherming van het ‘bewonersbelang’ geheel verloren zou gaan. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen rechtvaardiging voor een verschil in rechtsbescherming in geval van rechtsopvolging en - zoals in dit geval - een opvolgende huurder.

Reguliere of perifere detailhandelslocatie? Regels provinciale Omgevingsverordening mogen niet alleen letterlijk worden uitgelegd, ook doel en context van de regeling van belang 

In de uitspraak van 3 november 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:18214) oordeelt de Rechtbank Den Haag dat voor de uitleg van een in de provinciale Omgevingsverordening opgenomen regel niet alleen betekenis toekomt aan de letterlijke bewoordingen, maar ook aan het doel en de context van de regeling. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een door het college van burgemeester en wethouders (“college”) in afwijking van het bestemmingsplan verleende tijdelijke omgevingsvergunning voor de verkoop van fietsen. Gedeputeerde Staten (“GS”) zijn tegen dit besluit in beroep gekomen, waarbij zij zich op het standpunt stellen dat de omgevingsvergunning wegens strijd met de Omgevingsverordening niet verleend had mogen worden. Volgens GS zal de fietswinkel, anders dan het college stelt, niet worden gevestigd op een locatie die is bedoeld voor reguliere detailhandel, maar op een locatie die volgens de provinciale Omgevingsvisie, het provinciale Omgevingsprogramma én de Omgevingsverordening aangewezen is als perifere detailhandelsvestigingslocatie (“PDV-locatie”). Een dergelijke locatie is volgens GS bedoeld voor vormen van detailhandel die vanwege de aard of de omvang van de goederen in ruimtelijke zin niet of niet goed inpasbaar is in bestaande stadscentra en niet essentieel is voor de kwaliteit van die stadscentra.  

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de locatie waar de beoogde fietswinkel is voorzien kan worden aangemerkt als ‘een bestaande winkelconcentratie in het stedelijk centrum’ als bedoeld in de regels van de Omgevingsverordening. Naar het oordeel van de rechtbank, die daarvoor steun vindt in de Afdelingsuitspraak van 20 mei 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1272), moet voor de uitleg van het in de Omgevingsverordening opgenomen voorschrift met het geciteerde vestigingsvereiste, net als bij andere algemeen verbindende voorschriften, niet alleen naar de tekst van het artikel, maar ook naar het doel en de context van de regeling worden gekeken. De jurisprudentie over de uitleg van een in een bestemmingsplan opgenomen planregel -  die volgens die jurisprudentie, als onderdeel van het limitatief-imperatieve toetsingskader voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, omwille van de rechtszekerheid in beginsel wél woordelijk moet worden uitgelegd - mist naar het oordeel van de rechtbank in dit geval toepassing: de tekst van de Omgevingsverordening maakt immers geen onderdeel uit van dit toetsingskader. Op basis van de door haar voorgestane uitlegmethode concludeert de rechtbank dat het vestigen van de fietswinkel op de beoogde locatie in strijd is met het doel van de Omgevingsverordening, te weten het clusteren van detailhandel in stadscentra en het tegengaan van reguliere detailhandel op een PDV-locatie. Daarmee heeft het college zich bij het nemen van het bestreden besluit op een onjuist standpunt gebaseerd. 

Art. 6.5 Bor laat geen ruimte voor weigeren omgevingsvergunning zonder de vereiste verklaring van geen bedenkingen 

In de uitspraak van 29 november (ECLI:NL:RVS:2023:4415) oordeelt de Afdeling dat het college niet opnieuw mocht beslissen op de aangevraagde omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van een supermarkt, een woning en bijbehorende parkeervoorzieningen, zonder daartoe eerst een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad te vragen. In een eerder stadium was tegen de besluitvorming over de aangevraagde omgevingsvergunning – in het kader waarvan de gemeenteraad de vereiste verklaring van geen bedenkingen had geweigerd - bezwaar, beroep en hoger beroep aangetekend. Na de Afdelingsuitspraak uit 2021 was het aan het college om opnieuw te beslissen op het tegen het primaire besluit gerichte bezwaar, waarbij het college onder verwijzing naar de eerder geweigerde verklaring van geen bedenkingen de omgevingsvergunning opnieuw heeft geweigerd. De Afdeling stelt vast dat de omgevingsvergunning vanwege de strijdigheid met het bestemmingsplan alleen kan worden verleend met toepassing van art. 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”), in verband waarmee de uitgebreide voorbereidingsprocedure van art. 3.4 Awb moet worden toegepast (art. 3.10, eerste lid, onder a, Wabo) en een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad is vereist (art. 6.5 Besluit omgevingsrecht, “Bor”). Onder verwijzing naar haar uitspraak van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:921) laat art. 6.5 Bor volgens de Afdeling geen ruimte voor een uitleg dat een omgevingsvergunning kan worden geweigerd in het geval dat geen verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad is gevraagd. Het samenstel van de art. 2.27, eerste lid, 2.20a en 3.11, eerste lid, Wabo en art. 6.5, eerste lid, Bor verplicht het college om de gemeenteraad onverwijld de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken te sturen en een verklaring van geen bedenkingen te vragen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2660). Uit de memorie van toelichting bij de Wabo volgt volgens de Afdeling dat het systeem van de verklaring van geen bedenkingen erop neerkomt dat het bevoegd gezag een ander bestuursorgaan laat beslissen omtrent een aspect van de vergunning dat aan de beoordeling van het bevoegd gezag is onttrokken vanwege de specialistische kennis of bestuurlijke verantwoordelijkheid van dat andere orgaan. Daarbij past niet dat het college zelf bepaalt of het een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad vraagt, aldus de Afdeling. Gelet hierop concludeert de Afdeling dat het college niet de juiste procedure heeft gevolgd bij het nemen van het bestreden besluit. 

Tegen nieuwe recreatieve onderkomens gericht verzoek om handhaving bestemmingsplan: kwalificeert nieuwe bebouwing als recreatiewoningen of kampeermiddelen? 

In haar uitspraak van 29 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4416) oordeelt de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de op een recreatiepark nieuw geplaatste bouwwerken geen kampeermiddelen zijn in de zin van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het college heeft het daartegen gerichte verzoek om handhaving destijds dan ook terecht afgewezen. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan ter plaatse van het aangeduide kampeerterrein (nader in de planregels omschreven) kampeermiddelen toelaat, maar geen recreatiewoningen. Vanwege de omvang van de units (die groter zijn dan een gemiddelde stacaravan) en de verschijningsvorm en uitstraling (de units vertonen volgens de rechtbank veel gelijkenis met de recreatiewoningen op het park) had de rechtbank eerder geoordeeld dat de nieuwe bebouwing niet als kampeermiddelen konden worden aangemerkt. De Afdeling gaat daar niet in mee en vindt dat de units moeten worden beschouwd als met een stacaravan vergelijkbare onderkomens die worden geplaatst en gebruikt voor recreatief nachtverblijf. Voor het oordeel dat de units vergelijkbaar zijn met een stacaravan – en daarmee zijn aan te merken als een kampeermiddel in de zin van de planregels - vindt de Afdeling doorslaggevend dat de in de fabriek gemaakte units gelet op hun omvang, hun constructie (waarbij licht materiaal wordt toegepast en waardoor het gewicht van de units beperkt is), alsmede het ontbreken van een verankering in de grond net als stacaravans als één geheel verplaatsbaar en over de weg te vervoeren zijn. Dat de units na de plaatsing zijn verzwaard met grind op het dak en ook zijn voorzien van zonnepanelen, maakt dat niet anders, net zomin als de omstandigheid dat de units in een kuil zijn geplaatst die na de plaatsing met schotten is dichtgezet en aangevuld met grond, de units zijn aangesloten op de riolering, water en elektra en het de bedoeling is dat de units er meerdere jaren blijven staan; dit doet volgens de Afdeling aan de verplaatsbaarheid van de units immers niet af. 

Beoordeling ruimtelijk aanvaardbaarheid kamerverhuur vergt in kader van de vereiste omgevingsvergunning een kenbare, locatie-specifieke afweging 

In een geschil over een in afwijking van het bestemmingsplan verleende omgevingsvergunning voor de veranderen van de tweede en derde verdieping van een pand in vier onzelfstandige woonruimtes oordeelt de Afdeling in haar uitspraak van 29 november (ECLI:NL:RVS:2023:4409) dat het college op basis van een locatie-specifieke beoordeling dient te motiveren dat de kamerbewoning strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het college mag daarbij betekenis toekennen en verwijzen naar de uitkomsten van een in het kader van voor kamerbewoning eveneens vereiste omzettingsvergunning (op grond van de Huisvestingsverordening) uitgevoerde ‘leefbaarheidstoets’, maar kan daarmee niet volstaan. Volgens de Afdeling had het college in dit geval bij zijn ruimtelijke beoordeling ook moeten betrekken dat in de naaste omgeving al meerdere woningen worden gebruikt voor kamerverhuur en op de benedenverdieping van het pand al onzelfstandige woonruimten worden verhuurd. Dat kan volgens de Afdeling immers van invloed zijn op het woon- en leefklimaat van (onder meer) appellant. Door dit niet te doen, heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de afwijkingsvergunning niet zal leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van het perceel van appellant, aldus de Afdeling. 

Procederen in kader van actualisatieplicht milieuvergunning: beroepsgronden die niet zijn gericht tegen besluit tot ambtshalve wijzigen voorschriften vallen buiten omvang geding (8:69 Awb) 

In de uitspraak van 1 december 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:6400) oordeelt de Rechtbank Midden-Nederland dat de aangevoerde beroepsgronden buiten de reikwijdte van het bestreden besluit vallen en daarom ongegrond zijn. Aanleiding voor dit oordeel is het besluit van GS tot ambtshalve wijzigen van de voorschriften van een afvalwerker. Het bedrijf, dat schroot en gevaarlijke afvalstoffen verwerkt, is gelegen naast het perceel van appellant die daar een bedrijf voor de productie van textiel en de productie van machines ten behoeve van textielproducten exploiteert. Naar aanleiding van het verschijnen van een onderzoeksrapport van de Omgevingsdienst hebben GS in het kader van de actualisatieplicht vier nieuwe voorschriften aan de omgevingsvergunning van het afvalverwerkingsbedrijf verbonden, gericht op het voorkomen of – voor zover dat niet mogelijk is – tot een milieutechnisch aanvaardbaar niveau beperken van de emissie van zeer zorgwekkende stoffen (“ZZS”) naar het oppervlaktewater. Appellant meent dat GS daarbij niet ver genoeg zijn gegaan en pleit voor het doen van nader onderzoek naar de verspreiding van PFAS en PFOS, zodat op basis daarvan zo nodig extra voorschriften aan de omgevingsvergunning kunnen worden verbonden om verspreiding van die stoffen via de lucht tegen te gaan. 

De rechtbank overweegt dat GS ingevolge art. 2.30, eerste lid, Wabo jo. art. 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, Wabo verplicht zijn om voorschriften van een omgevingsvergunning te wijzigen, als blijkt dat de nadelige gevolgen voor het milieu door de ontwikkeling van technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen (of, door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten) worden beperkt. Deze actualisatieplicht, zo overweegt de rechtbank verder, geldt in elk geval als dit noodzakelijk is om te voldoen aan de nieuwste conclusies over de beste beschikbare technieken (BBT-conclusies) of aan de minimale vereisten die op grond van het afvalbeheer plan gelden voor een bepaalde afvalstroom (art. 5.10, eerste lid, onder b, en art. 5.10, tweede lid, onder b Bor). Omdat het bestreden besluit de omvang van het geding (als bedoeld in art. 8:69 Awb) bepaalt en niet in geschil is dat, kort gezegd, GS met de extra voorschriften voldoende doen om de nadelige gevolgen van PFAS en PFOS in het afvalwater te voorkomen of te beperken tot een milieutechnisch aanvaardbaar niveau (vgl. de Afdelingsuitspraak van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1152), valt het beroep c.q. pleidooi van appellant buiten de reikwijdte van deze procedure en komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden en verklaart zij het beroep ongegrond. In een overweging ten overvloede merkt de rechtbank op dat appellant wel, los van deze aanhangige procedure, aan GS kan vragen om de door haar gewenste voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.