Signaleringsblog week 48: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Beroep op evenredigheidsbeginsel en art. 8 EVRM bij verzoek om handhavend optreden tegen ervaren geluidsoverlast 

In de uitspraak van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4723) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat het evenredigheidsbeginsel noch art. 8 EVRM ruimte bieden om art. 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, Activiteitenbesluit Milieubeheer (“Activiteitenbesluit”) buiten toepassing te laten ter vermindering van geluidsoverlast van een openbaar speelterrein met pannaveldje. Naar aanleiding van klachten van omwonenden had het college van burgemeester en wethouders (“college”) de eigenaar van een bij een basisschool gelegen speelterrein met pannaveldje, dat ook buiten de reguliere schooltijden werd gebruikt, gelast om maatregelen te treffen ter voldoening aan de geluidsnormen van art. 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, Activiteitenbesluit. Een van de omwonenden voert in hoger beroep aan dat de herstelmaatregelen ten onrechte niet zien op het stemgeluid van spelende kinderen. Omdat volgens deze omwonende sprake is van excessief stemgeluid, zouden het evenredigheidsbeginsel en art. 8 EVRM in dit geval nopen tot het buiten toepassing laten van art. 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, Activiteitenbesluit. Dit artikel schrijft voor dat stemgeluid van personen in een situatie als deze buiten beschouwing blijft. De Afdeling overweegt dat uit de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) volgt dat als een beroep alleen inhoudt dat toepassing van de bepaling in het voorliggende geval onevenredig uitpakt en daarom buiten toepassing moet blijven, de bestuursrechter het bestreden besluit rechtstreeks aan het evenredigheidbeginsel toetst (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 juni 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2499). De Afdeling begrijpt het betoog van de omwonende zo, dat deze wil bereiken dat stemgeluid ook wordt meegenomen bij de vraag of wordt voldaan aan de geluidgrenswaarden en dat de herstelmaatregelen ook daarop zouden moeten zien. De Afdeling ziet geen ruimte voor deze gewenste invulling van het evenredigheidsbeginsel, omdat die zou meebrengen dat een zwaardere overtreding wordt aangenomen zonder dat dat voortvloeide uit de wettelijke voorschriften zoals die golden ten tijde van de gedraging. Ook zou deze invulling meebrengen dat in een handhavingsbesluit verdergaande maatregelen kunnen worden gevergd dan tevoren kenbaar uit de wettelijke voorschriften voortvloeiden. Een dergelijke invulling van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel zou naar het oordeel van de Afdeling op onaanvaardbare wijze in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid en het legaliteitsbeginsel, zoals dat voor handhaving ook in art. 5:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) is neergelegd. Ook een beroep op art. 8 EVRM kan er niet toe leiden dat handhavend moet worden opgetreden vanwege een gedraging die op dat moment volgens de wet was toegestaan: dat zou immers eveneens leiden tot onaanvaardbare strijd met het legaliteits- en rechtszekerheidsbeginsel.

Het ten nadele van bezwaarmaker wijzigen van een planschadebesluit is onder omstandigheden in strijd met verbod op reformatio in peius

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4734) dat het resultaat van de heroverweging van een bestreden besluit op grondslag van een daartegen gericht bezwaar (in de zin van art. 7:11 Awb) alleen mag leiden tot een voor de indiener ongunstiger resultaat, als het bestuursorgaan ook zonder het bezwaar bevoegd zou zijn tot een dergelijke wijziging. Aanleiding voor dit oordeel was het collegebesluit om het aanvankelijk aan appellant toegekende bedrag van  € 69.500,- aan tegemoetkoming in planschade na de beoordeling van diens daartegen gerichte bezwaar op nihil te stellen. In hoger beroep betoogt appellant dat het college hiermee handelt in strijd met het verbod op reformatio in peius. De Afdeling overweegt dat dit verbod volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb: het indienen van een bezwaarschrift mag er niet toe leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn (vgl. de Afdelingsuitspraak van 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5885). Volgens de Afdeling kan aan het college in beginsel niet de bevoegdheid worden ontzegd om een planschadebesluit in te trekken of te wijzigen, indien achteraf blijkt dat de tegemoetkoming in planschade ten onrechte is toegekend. Die bevoegdheid wordt evenwel begrensd door algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel (vgl. de Afdelingsuitspraak van 3 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2720). Van schending van het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake wanneer het besluit wordt ingetrokken, omdat de verzoeker onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt en het verstrekken van juiste of volledige gegevens tot een ander besluit op het verzoek om planschadevergoeding zou hebben geleid. Omdat in dit geval niet is gebleken dat appellant onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt op basis waarvan de planschadeadviseur een onjuist advies heeft uitgebracht dat heeft geleid tot een onjuist planschadebesluit, staan het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel in de weg aan de intrekking ervan.

Groepsaccommodatie kwalificeert niet als geurgevoelig object, indien planregels langdurig menselijk verblijf uitsluiten

In de uitspraak van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4674) oordeelt de Afdeling dat twee nieuw bestemde groepsaccommodaties geen geurgevoelige objecten zijn in de zin van art. 1 Wet geurhinder en veehouderij (“Wgv”), omdat de planregels van het wijzigingsplan de langdurige blootstelling van dezelfde groep mensen die hierin verblijft uitsluit. Het onder het regime van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgestelde wijzigingsplan vormt daarmee naar het oordeel van de Afdeling geen beperking voor een naastgelegen veehouderijbedrijf. De Afdeling overweegt dat de planologische aanvaardbaarheid van de toepassing van de (discretionaire) wijzigingsbevoegdheid in beginsel als een gegeven mag worden beschouwd, maar dat dit niet wegneemt  dat dit niets afdoet aan de plicht van het college om bij de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of het wijzigen van de oorspronkelijke bestemming uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, gerechtvaardigd is. Uit de wetgeschiedenis van de Wgv volgt dat de Wgv, gelet op de begripsomschrijving van een geurgevoelig object (art. 1 Wvg), alleen bescherming biedt aan (dezelfde groep) personen tegen langdurige blootstelling aan geurhinder in gebouwen (vgl. de Afdelingsuitspraken van 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1290 en 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:763). De Afdeling stelt vast dat in de planregels van het wijzigingsplan is bepaald dat onder strijdig gebruik van gronden of bouwwerken in ieder geval wordt begrepen het gebruik van de nieuw bestemde groepsaccommodaties voor een periode van meer dan 6 aaneengesloten weken door dezelfde personen of groepen. Omdat de planregels daarmee geen ononderbroken (of vergelijkbaar met permanent) gebruik over een lange periode toestaan, concludeert de Afdeling dat de groepsaccommodaties niet kwalificeren als geurgevoelige objecten (vgl. de Afdelingsuitspraak van 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1431) en de nabijgelegen veehouderij in zoverre niet beperken. De omstandigheid dat de planregel de mogelijkheid openlaat dat na verloop van één dag dezelfde personen opnieuw in de groepsaccommodaties kunnen verblijven maakt dit niet anders, aldus de Afdeling. 

(Extra) ruimte voor proefnemingen in omgevingsvergunning voor de activiteit milieu (art. 5.9 Bor) dient zorgvuldig te worden gemotiveerd 

Uit de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 5 november 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:7605) volgt dat een bestuursorgaan op grond van art. 5.9, eerste lid, Besluit omgevingsrecht (“Bor”) in een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu ruimte mag bieden voor het testen of gebruiken van innovatieve technieken in opkomst, maar dit die mogelijkheid enkel ziet op verbetering van de voor de desbetreffende activiteit bestaande Beste Beschikbare Technieken (“BBT). Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een verleende tijdelijke omgevingsvergunning voor een bouwgrondstoffencentrum met haven en onderwaterdepot. In die vergunning had het college ruimte geboden voor het doen van proefnemingen ten aanzien van de opslag, overslag en bewerking van bouwgrondstoffen, verduurzaming van de scheepvaart of verduurzaming van de energievoorziening, waarbij voor een aaneengesloten periode van 6 maanden een hoger geluidsniveau zou zijn toegestaan dan voor de te verbeteren bedrijfsactiviteiten was vergund. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld door in het besluit ten onrechte niet te motiveren (i) of op de te verbeteren bedrijfsactiviteiten nu reeds BBT van toepassing zijn en zo ja, hoe de proefnemingen deze bestaande BBT zouden kunnen verbeteren en (ii) waarom het noodzakelijk is om daarbij af te wijken van de voor die bedrijfsactiviteiten geldende geluidsnormen. 

Achterwege laten ‘onderzoek ter zitting’ vereist instemming van partijen (art. 8:57 Awb)  

In de uitspraak van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4739) oordeelt de Afdeling dat de rechtbank in strijd heeft gehandeld met art. 8:57, eerste lid, Awb door na heropening van het onderzoek in de hoofdzaak (in de zin van art. 8:68 Awb) appellanten niet te wijzen op hun recht om op zitting te worden gehoord en hen de gelegenheid te bieden kenbaar te maken of zij van dat recht gebruik willen maken. Na de aanvankelijke weigering van de gevraagde omgevingsvergunning voor het realiseren van een opbouw en dakterras heeft het college de omgevingsvergunning in bezwaar alsnog verleend. Hangende hun daartegen ingestelde beroep hebben appellanten verzocht om een voorlopige voorziening. De rechtbank heeft dit verzoek toegewezen en aangekondigd met toepassing van art. 8:86, eerste lid, Awb uitspraak te zullen doen in de hoofdzaak. Tegelijkertijd met de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening heeft de rechtbank bij wijze van tussenbeslissing in de hoofdzaak (i) het onderzoek heropend en iedere verdere beslissing aangehouden, (ii) het college opgedragen om binnen twee weken een aantal goed leesbare kopieën van nader omschreven stukken naar de rechtbank te sturen, (iii) bepaald dat de rechtbank daarna de overige partijen in de gelegenheid zal stellen daarop te reageren en  (iv) aangekondigd daarna zonder nadere zitting uitspraak te zullen  doen op het beroep. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank correct gehandeld bij het heropenen van de zaak en het doen van uitspraak op een later moment dan de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar had zij een onderzoek ter zitting alleen achterwege kunnen laten met toepassing van art. 8:57, eerste lid, Awb. Daarbij had de rechtbank appellanten moeten wijzen op hun recht om op zitting te worden gehoord en hen gelegenheid moeten bieden om binnen een redelijke termijn kenbaar te maken of zij van dat recht gebruik zouden willen maken. 

Rechtsopvolger verbeurt dwangsommen op grond van aan diens rechtsvoorganger opgelegde herstelsanctie 

Voor het antwoord op de vraag of iemand als rechtsopvolger kan worden aangemerkt is niet bepalend of diegene bekend is met een tegen de rechtsvoorganger gerichte herstelsanctie, zo volgt uit de Afdelingsuitspraak van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4740). Onder het regime van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo) en het Activiteitenbesluit had het college naar aanleiding van klachten van omwonenden aan de uitbater van een café een last onder dwangsom opgelegd wegens overschrijding van de geluidsnormen (art. 2.17 Activiteitenbesluit). Daarbij had het college met toepassing van art. 5.18 Wabo bepaald dat de last mede geldt jegens de rechtsopvolger van de overtreder en iedere verdere rechtsopvolger en het besluit ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister. Nadat appellant onder een andere naam  de exploitatie van het café heeft voortgezet, heeft het college enkele overtredingen van de last vastgesteld en besloten tot invordering van de verbeurde dwangsommen. In hoger beroep tegen de invorderingsbesluiten betoogt de nieuwe exploitant het college hem ten onrechte als rechtsopvolger heeft aangemerkt en hij geen weet had van de opgelegde last onder dwangsom. De Afdeling neemt bij haar beoordeling als uitgangspunt dat de exploitant zich in zijn beroep uitdrukkelijk op het standpunt heeft gesteld dat hij de onderneming van zijn rechtsvoorganger heeft gekocht: dat standpunt heeft hij nadien niet geloofwaardig ontkend. Voor het antwoord op de vraag of de exploitant als rechtsopvolger kan worden aangemerkt, acht de Afdeling niet bepalend of de exploitant, op de hoogte was van de last onder dwangsom toen hij drijver van de inrichting werd; de exploitant had bovendien op de hoogte kunnen zijn van dat besluit via het gemeentelijke beperkingenregister.

AVG niet van toepassing op strafrechtelijke registraties 

In de uitspraak van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4765) oordeelt de Afdeling dat op een verzoek om rectificatie, verwijdering of vernietiging van gegevens uit de Basisvoorziening Handhaving (BVH, een registratiesysteem van de politie) niet de Algemene Verordening Gegevensbescherming (“AVG”) maar de Wet politiegegevens (“Wpg”) van toepassing is. De Afdeling overweegt dat de verwerking van persoonsgegevens door de bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid, niet valt onder de reikwijdte vfan de AVG (art. 2, eerste lid, aanhef en onder d, AVG). Persoonsgegevens die bewaard worden ten behoeve van verwerking met het oog op de afhandeling van klachten en de verantwoording van verrichtingen, zijn daarmee politiegegevens in de zin van art. 1 Wpg. De afhandeling van klachten en de verantwoording van verrichtingen op basis van die registraties kan namelijk nodig zijn voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven en valt daarmee onder de politietaak zoals omschreven in art. 3 Politiewet 2012. Om die reden is op de registraties niet de AVG, maar de Wpg van toepassing. 

Wob en Woo verplichten bestuursorgaan niet om bij beslissing op informatieverzoek reeds openbaar gemaakte informatie te duiden 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4776) dat de minister van Justitie en Veiligheid (“minister”) niet verplicht was om bij zijn beslissing op een informatieverzoek een overzicht te geven van  documenten die niet binnen de reikwijdte van het informatieverzoek vallen onder vermelding van alle bij zijn zoekslag aangetroffen individuele documenten. Evenmin was de minister verplicht om de bij de gemaakte zoekslag aangetroffen openbare documenten nader te duiden. Aanleiding voor dit oordeel was het verzoek van een vereniging om openbaarmaking van (kort gezegd) in het beleid, de werkwijze of de uitvoering van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) neergelegde informatie ten aanzien van een aantal onderwerpen rondom de uitoefening van het demonstratierecht. In hoger beroep komt de minister onder meer op tegen de door de rechtbank in eerste aanleg gegeven oordeel dat de minister bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar (i) een overzicht te geven van de aangetroffen documenten onder vermelding van de reden waarom het desbetreffende document wel of niet binnen de reikwijdte van het informatieverzoek valt en (ii) van de aangetroffen documenten die volgens de minister al openbaar zijn (zoals krantenartikelen) de kop of titel, de bron en de datum te vermelden, zodat de vereniging die heeft verzocht om openbaarmaking kan controleren of die documenten daadwerkelijk openbaar zijn. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de minister bij het omvangrijke informatieverzoek volstaan met een geven van een overzicht van aangetroffen documentsoorten met een motivering waarom deze al dan niet binnen de reikwijdte van het informatieverzoek vallen. Volgens de Afdeling is er geen rechtsregel die de minister verplicht om een overzicht te geven van alle aangetroffen individuele documenten. Evenmin was de minister gehouden om reeds openbaar gemaakte informatie nader te duiden; de Wob en de Wet open overheid (“Woo”) zijn niet van toepassing op reeds openbaar gemaakte informatie. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.