Signaleringsblog week 44: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Afdeling wijzigt beoordelingskader rectificatieverzoeken basisregistratie personen

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) zet in haar overzichtsuitspraak van 22 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4980) een nieuw beoordelingskader voor rectificatieverzoeken op grond van art. 2.58 Wet basisregistratie personen (“Wet brp”) uiteen. Mede op basis van de reacties uit de toegepaste amicus curiae-procedure wijzigt en verduidelijkt de Afdeling daarmee op onderdelen het beoordelingskader dat zij eerder had neergelegd in haar uitspraak van 4 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1198). 

Aanleiding voor de nieuwe overzichtsuitspraak is het grote belang van een goede basisregistratie personen (“brp”) binnen ons rechtssysteem aan de ene kant en de mogelijke ingrijpende gevolgen van afgewezen rectificatieverzoeken voor burgers aan de andere kant. Bij dit laatste doen zich in de praktijk lastige bewijstechnische problemen voor bij de beoordeling van buitenlandse (bron)documenten. Om goed zicht te krijgen op de bewijsproblematiek, de maatschappelijke gevolgen van een rectificatieverzoek en de daarbij betrokken belangen van burgers heeft de Afdeling in maart van dit jaar een ieder - en daarmee ook niet-procespartijen - in de gelegenheid gesteld om als ‘meedenker’ (amicus curiae) te reflecteren op de zaakoverstijgende vragen waarvoor de Afdeling zich in dit verband zag gesteld. 

De Afdeling overweegt in haar overzichtsuitspraak dat veel organisaties gebruik maken van gegevens uit de basisregistratie personen. Een betrouwbare brp waarborgt de rechtszekerheid en draagt bij aan efficiënt rechtsverkeer tussen personen en instanties. Het is daarom belangrijk dat de gegevens in de brp juist zijn en invoer en wijzigingen van die gegevens alleen weloverwogen plaatsvindt. De gevolgen van het afwijzen van een rectificatieverzoek kunnen volgens de Afdeling voor burgers ingrijpend zijn. Zij gaan misschien met een verkeerde identiteit door het leven en kunnen in voorkomende gevallen niet reizen naar het buitenland, bijvoorbeeld om hun familie te bezoeken. Ook kan een verkeerde registratie in de brp effect hebben op de rechtspositie van derden, bijvoorbeeld de kinderen van personen die met verkeerde gegevens in de brp zijn geregistreerd. Daarnaast ‘spoelen’ de gegevens in de brp door naar de vele afnemers van de brp. Dit kan na doorvoer van een rectificatie gevolgen hebben, bijvoorbeeld voor eerder gesloten overeenkomsten, aanspraken op uitkeringen, de registratie van justitiële gegevens, het Nederlanderschap of de verblijfsstatus. Bij rectificatieverzoeken, zo stelt de Afdeling vast, spelen dus grote en verschillende belangen. 

Ook de meedenkers onderkennen het belang van zowel een betrouwbare brp als een werkbaar juridisch kader dat oog heeft voor de moeilijke situatie waarin burgers zich bevinden wanneer zij een rectificatieverzoek doen. De Afdeling ziet aanleiding om, mede op basis van hun inbreng, het beoordelingskader voor rectificatieverzoeken op grond van art. 2.58 Wet brp op onderdelen te vernieuwen. Op haar website is een stroomschema te vinden, waarin het nieuwe beoordelingskader schematisch is weergegeven.

Bestuursorgaan moet op Wob-verzoek beslissen, ook al is de gevraagde informatie niet voorhanden of al eerder openbaar gemaakt 

In haar uitspraak van 22 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5067) oordeelt de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) een op de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) gegrond informatieverzoek ten onrechte niet als Wob-verzoek in behandeling heeft genomen en daarop niet met een appellabel besluit heeft beslist. Appellant had zijn verzoek uitdrukkelijk gebaseerd op de Wob. De Afdeling stelt vast dat het college zich op het standpunt stelt dat de gevraagde documenten ofwel niet bestaan ofwel al eerder openbaar zijn gemaakt. Het college heeft het verzoek daarom niet aangemerkt als een Wob-verzoek, maar als een informatieverzoek waarop het college door middel van feitelijk handelen - het verschaffen van informatie – heeft gereageerd. Omdat volgens het college geen sprake zou zijn van een appellabel besluit, heeft het college het daartegen gerichte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college - en in navolging daarvan de rechtbank – in dit geval ten onrechte uit de inhoud van het verzoek afgeleid dat het geen Wob-verzoek betreft. De hoofdregel is namelijk dat een met een beroep op de Wob en tot een bestuursorgaan gericht verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kwalificeert als een Wob-verzoek. Dit is alleen anders als uit de aard of inhoud van het verzoek of uit uitlatingen van de verzoeker blijkt dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268). Het antwoord op de vraag of de gevraagde documenten voorhanden zijn of openbaar moeten worden gemaakt raakt volgens de Afdeling aan de inhoud van het door het bestuursorgaan te nemen besluit op het Wob-verzoek. De Afdeling overweegt dat de plicht tot openbaarmaking op grond van de Wob geen betrekking op informatie die al openbaar is. Een reactie op een verzoek om stukken openbaar te maken die al openbaar zijn, is als mededeling van feitelijke aard niet op rechtsgevolg gericht en daarom geen besluit in de zin van art. 1:3, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb); informatie die openbaar is, kan immers niet nogmaals openbaar gemaakt worden. Als een verzoeker tegen een dergelijke mededeling niettemin rechtsmiddelen aanwendt, kan in de procedure daarover de vraag worden beoordeeld of het bestuursorgaan op goede gronden stelt dat de gevraagde informatie openbaar is (vgl. de Afdelingsuitspraken van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3100 en 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4515). 

Last onder dwangsom is geen criminal charge, van een dubbele bestraffing is daarom geen sprake  

Uit de Afdelingsuitspraak van 22 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5007) volgt dat de aan appellant opgelegde last onder dwangsom wegens overtreding van de Algemene plaatselijke verordening (“APV”) niet kan worden aangemerkt als een criminal charge. De burgemeester had de bestuurlijke sanctie aan appellant opgelegd, nadat uit de bestuurlijke rapportage van de politie was gebleken dat appellant op verschillende data en op verschillende locaties binnen de gemeente uitdagend gedrag heeft vertoond dan wel heeft gevochten. Daarmee heeft appellant volgens de burgemeester aanleiding gegeven tot ongeregeldheden en heeft hij de openbare orde verstoord, hetgeen in strijd is met de APV. Het doel van de last onder dwangsom is het voorkomen van herhaling van deze overtreding, het voorkomen van aantasting van de openbare orde, het beteugelen van overlast en het bevorderen van de veiligheid. In hoger beroep betoogt appellant, die voor dezelfde feiten ook strafrechtelijk is vervolgd, onder meer dat het opleggen van de last onrechtmatig is: omdat de last moet worden aangemerkt als een strafvervolging als bedoeld in art. 6 EVRM, staat het ne bis in idem-beginsel in de weg aan het opleggen ervan. De Afdeling gaat hier niet in mee en overweegt dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het Engel-arrest van 8 juni 1976 (ECLI:CE:EHCR:1976:0608JUDO000510071, Engel e.a. t. Nederland) drie criteria heeft geformuleerd ter bepaling van het antwoord op de vraag of sprake is van een criminal charge: (i) de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, (ii) de aard van de overtreding, mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie, en (iii) de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat sprake is van een criminal charge. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2771). Naar het oordeel van de Afdeling kwalificeert een last onder dwangsom naar nationaal recht als een herstelsanctie (ad i). Het doel van de last onder dwangsom is in dit geval namelijk het voorkomen van een herhaling van de overtreding van de APV. De last onder dwangsom heeft volgens de Afdeling geen strafrechtelijk karakter (ad ii): als appellant niet opnieuw de APV overtreedt, verbeurt hij immers geen dwangsom. De zwaarte van de last is in die zin beperkt (ad iii), aldus de Afdeling: de dwangsom is niet zodanig hoog dat dit zou maken dat de last als een criminal charge moet worden aangemerkt (vgl. de Afdelingsuitspraken van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1361, en 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:400). Ook de samenloop van een straf- en bestuursrechtelijke sanctie betekent niet dat de last onder dwangsom daardoor aangemerkt moet worden als een criminal charge. De Afdeling concludeert dat het ne bis in idem-beginsel daarom niet is geschonden.

Hoge Raad verduidelijkt toepassing eliminatieregel bij vaststellen schadeloosstelling in onteigeningszaak 

De Hoge Raad oordeelt in zijn arrest van 17 oktober 2025 (ECLI:NL:HR:2025:1567) dat toepassing van de eliminatieregel in onteigeningszaken met zich meebrengt dat als het onteigende op de peildatum naar redelijke verwachting een andere (meer lucratieve) bestemming zou hebben gehad indien de onteigening niet zou hebben plaatsgevonden, bij de waardevaststelling met die andere (hypothetische) bestemming rekening moet worden gehouden. Daarnaast oordeelt de Hoge Raad dat de onteigende partij aanspraak maakt op vergoeding van de kosten die verbonden zijn aan het, vooruitlopend op de op handen zijnde onteigening, treffen van schadebeperkende maatregelen. 

Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de hoogte van de op grond van art. 40a Onteigeningswet (“OW”) bepaalde volledige schadeloosstelling vanwege de onteigening van gronden die nodig waren ter uitvoering van het Tracébesluit ter verbreding van een autosnelweg. De eigenaar van de autofabriek wiens gronden daarvoor werden onteigend betoogde in cassatie dat de rechtbank bij het vaststellen van de volledige schadeloosstelling ten onrechte geen rekening had gehouden met de waardestijging van de betrokken gronden, indien geen onteigening zou hebben plaatsgevonden: de agrarische bestemming ervan, in afwijking waarvan het bevoegd gezag steeds slechts tijdelijk toestemming had verleend (en mocht verlenen) voor het gebruik als parkeerterrein voor de werknemers van de fabriek, zou in dat geval binnen het provinciale inpassingsplan permanent bestemd zijn als parkeerterrein en daarmee (hypothetisch) een hogere waarde vertegenwoordigen. Ook zou de rechtbank volgens de autofabrikant bij het vaststellen van de schadeloosstelling ten onrechte geen rekening hebben gehouden met diens (vóór de peildatum gemaakte) vrijwillige keuze om een omgevingsvergunning aan te vragen voor de bouw van een nieuwe parkeergarage, waarin ook ruimte was voorzien voor de parkeercapaciteit die vanwege de uitvoering van het Tracébesluit op termijn verloren zou gaan.  

Ten aanzien van de beweerdelijke waardestijging van het onteigende parkeerterrein overweegt de Hoge Raad dat de strekking van de in art. 40c OW neergelegde eliminatieregel is dat bij de vaststelling van de te vergoeden werkelijke waarde van het onteigende rekening wordt gehouden met de (hypothetische) waarde die het onteigende op de peildatum gehad zou hebben, de onteigening weggedacht. De redelijkheid van deze correctie is volgens de Hoge Raad onder meer hierin gelegen dat, als deze niet zou worden toegepast, de onteigende verstoken zou blijven van de vergoeding van een waarde die weliswaar op het moment van de onteigening niet in zijn vermogen aanwezig was, maar dat alleen als gevolg van de invloed van het werk waarvoor onteigend wordt (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 26 oktober 1960, ECLI:NL:HR:1960:59, niet gepubliceerd op www.rechtspraak.nl). Deze uitleg van het eliminatiebeginsel strookt volgens de Hoge Raad met het in het onteigeningsrecht geldende uitgangspunt dat de als gevolg van de onteigening toe te kennen schadeloosstelling een volledige moet zijn (zie art. 40 (oud) OW en art. 15.18 Omgevingswet), hetgeen betekent dat de toe te kennen schadeloosstelling de onteigende in beginsel moet brengen in een financiële toestand gelijkwaardig aan die waarin hij zich - op de peildatum - zonder onteigening zou hebben bevonden (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 4 november 1964, ECLI:NL:HR:1964:AB3751, niet gepubliceerd op www.rechtspraak.nl).   

Naar het oordeel van de Hoge Raad voert de autofabrikant terecht aan dat zij met haar keuze om bij de nieuwe parkeergarage van de autofabriek rekening te houden met het toekomstige verlies aan parkeerplaatsen (op de gronden die nodig zouden zijn voor verbreding van de autosnelweg) heeft geanticipeerd op de onteigening. In deze stelling ligt volgens de Hoge Raad besloten dat de uitbreiding van de parkeergarage in rechtstreeks verband stond met de op handen zijnde onteigening en dat de onteigening in zoverre haar schaduw vooruitgeworpen heeft. De enkele omstandigheid dat de autofabrikant daarbij vrijwillig en op eigen initiatief - en niet op verzoek van of met medewerking of toestemming van de Staat (in zijn hoedanigheid van onteigenaar) - schadebeperkende maatregelen heeft genomen, kan naar het oordeel van de Hoge Raad niet het oordeel dragen dat de kosten van dat schadebeperkende handelen voor rekening van de autofabrikant moeten blijven (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 2025, ECLI:NL:HR:2025:757). De Hoge Raad concludeert dat het Gerechtshof zich opnieuw zal moeten buigen over de hoogte van de volledige schadeloosstelling. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Wijziging Ontbossingsverordening

Op 21 oktober 2025 heeft de Europese Commissie gerichte maatregelen voorgesteld om te bevorderen dat bedrijven en overheden tijdig uitvoering geven aan de EU-ontbossingsverordening. Deze verordening, die vanaf 30 december 2025 gefaseerd wordt ingevoerd, moet ervoor zorgen dat het in de Europese Unie in de handel brengen van bepaalde goederen niet langer bijdraagt aan ontbossing en bosdegradatie (als belangrijke oorzaken van klimaatverandering en biodiversiteitsverlies) waar ook ter wereld. Het voorstel van de Europese Commissie moeten nog worden voor bespreking en goedkeuring worden voorgelegd aan het Europees Parlement respectievelijk de Raad van de Europese Unie. Het persbericht dat de Europese Commissie over het voorstel heeft uitgebracht vindt u hier.

Ontwerpverzamelbesluit bouwwerken leefomgeving 2025

Bij brief van 27 oktober 2025 heeft de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening het Verzamelbesluit bouwwerken leefomgeving 2025 in het kader van de wettelijk voorgeschreven voorhangprocedure aan de Eerste en Tweede Kamer voorgelegd. Het besluit houdt verband met (i) aanvullende eisen voor het aanbrengen van PUR-schuim, (ii) de aanpassing van de voorschriften voor tijdelijke bouwwerken, (iii) de eis om voor een bouwwerk (anders dan een woonfunctie) verblijfsvoorzieningen te realiseren voor bouwwerkafhankelijke beschermde diersoorten, (iv) de introductie van de woonfuncties zorggeschikt en nultreden, en (v) enkele ondergeschikte wetstechnische wijzigingen. Vanwege het verkiezingsreces zal de minister het ontwerpbesluit, voorafgaand aan de vaststelling ervan, pas na 3 december 2025 voor advies voorleggen aan de Afdeling advisering van de Raad van State. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.