Signaleringsblog week 43: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Omgevingsvergunning verleend in strijd met verbod van vooringenomenheid 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 15 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4927) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) de omgevingsvergunning voor het realiseren van recreatieve voorzieningen in strijd met het in art. 2:4 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) neergelegde verbod op vooringenomenheid heeft verleend. Naar het oordeel van de Afdeling is het college er niet in geslaagd de indruk weg te nemen dat de burgemeester een persoonlijk belang had bij én persoonlijke invloed had op de besluitvorming hierover. De omgevingsvergunning, die onder het regime van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) werd verleend op basis van een door de gemeenteraad afgegeven verklaring van geen bedenkingen (“vvgb”), was aangevraagd door een stichting waarvan de burgemeester ten tijde van vergunningverlening voorzitter was. Om het vermoeden van belangenverstrengeling weg te nemen, betoogde het college in hoger beroep dat de burgemeester zich conform haar verklaring tijdig had onttrokken aan de beraadslaging en de besluitvorming over de omgevingsvergunning. Ook wees het college erop dat de vicevoorzitter het voorzitterschap van de raadsvergadering, waarin werd besloten over de vereiste vvgb, van de burgemeester had overgenomen. De Afdeling overweegt dat uit art. 2:4, eerste lid, Awb volgt dat het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid behoort te vervullen (eerste lid) en, ter naleving van deze norm, ervoor dient te waken dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen met een persoonlijk belang bij een besluit de besluitvorming beïnvloeden (tweede lid). Bij het begrip ‘persoonlijk belang’ gaat het blijkens de wetsgeschiedenis van art. 2:4 Awb (Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3) om ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen. Als aannemelijk is dat een dergelijk ‘persoonlijk belang’ de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed, kan de bestuursrechter tot het oordeel komen dat het betreffende besluit is genomen in strijd met art. 2:4 Awb (vgl. de Afdelingsuitspraak van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1317). De Afdeling overweegt dat de verklaring van de burgemeester dat zij zich van alle beraadslaging en besluitvorming over de omgevingsvergunning heeft onttrokken niet is gestaafd met enig ander bewijs. De verwijzing naar het verloop van de raadsvergadering zegt volgens de Afdeling niets over de betrokkenheid van de burgemeester bij de besluitvorming over de omgevingsvergunning in het college. Omdat de burgemeester het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning na deze raadsvergadering bovendien alsnog zelf heeft ondertekend, zonder dat de omgevingsvergunning eerst in een aparte collegevergadering is behandeld, is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat de burgemeester invloed heeft gehad op de besluitvorming over de vergunning. In navolging van de rechtbank concludeert de Afdeling dat het besluit is genomen in strijd met art. 2:4 Awb.

Beoordeling verschoonbaarheid termijnoverschrijding vanwege niet (tijdig) ontvangen poststukken 

In haar uitspraak van 15 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4946) oordeelt de Afdeling dat de rechtbank de termijnoverschrijding van het door de golfvereniging ingestelde beroep ten onrechte niet verschoonbaar heeft geacht. De vereniging was in beroep gekomen tegen de afwijzende beslissing op haar subsidieaanvraag. Aan zijn oordeel had de rechtbank ten grondslag gelegd dat de vereniging haar beroep buiten de beroepstermijn heeft ingediend en zij niet aannemelijk heeft gemaakt geen afhaalbericht te hebben ontvangen van het bestreden besluit. Dat besluit was, nadat het als aangetekend poststuk niet in handen van de vereniging kon worden gesteld, overgebracht naar een PostNL-afhaalpunt. De vereniging stelde ook in hoger beroep hiervan geen afhaalbericht te hebben ontvangen. De Afdeling overweegt dat als het interne systeem van het postvervoerbedrijf laat zien dat de bezorger het stuk op het juiste adres heeft uitgereikt of daar een zogenoemd afhaalbericht in de brievenbus heeft achtergelaten, dit het vermoeden rechtvaardigt dat het stuk op regelmatige wijze is aangeboden. Het ligt op de weg van een belanghebbende die stelt geen afhaalbericht te hebben ontvangen om dit vermoeden te ontzenuwen. Hiervoor is niet vereist dat hij aannemelijk maakt dat het stuk niet is ontvangen of aangeboden; voldoende is dat belanghebbende feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld of het stuk is ontvangen of aangeboden. De Afdeling stelt vast dat de vereniging in dit verband heeft aangevoerd dat de postbezorging van PostNL tekort schiet en dat zij herhaaldelijk geen afhaalberichten van PostNL heeft ontvangen in de situatie dat een per aangetekende post verzonden poststuk niet aan haar kon worden aangereikt. Volgens de vereniging gebeurde dat ook met de poststukken van de rechtbank, zij het dat de vereniging die stukken op een later moment wel per gewone post heeft ontvangen. Ook stelt de vereniging het poststuk bij het PostNL te hebben opgehaald, indien (wel) een afhaalbericht zou zijn achtergelaten. De Afdeling ziet geen aanleiding de vereniging niet te volgen in haar stelling dat zij geen afhaalbericht heeft ontvangen. In dit verband is onder meer van belang dat de vereniging gemotiveerd heeft uiteengezet dat zij hetzelfde probleem met de poststukken van de rechtbank heeft ervaren. Verder is van belang dat de vereniging zelf heeft gebeld om te informeren waar het besluit bleef. Gelet hierop en gelet op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 maart 2024 (ECLI:NL:PHR:2024:355) heeft de vereniging het aan de gegevens van PostNL ontleende vermoeden ontzenuwd. Daarom moet worden aangenomen dat het bestreden besluit niet op regelmatige wijze op het adres van de vereniging is aangeboden. Omdat de rechtbank het beroep van de vereniging binnen zes weken, nadat de vereniging alsnog van het besluit op de hoogte is gesteld, heeft ontvangen concludeert de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vereniging verwijtbaar te laat beroep heeft ingesteld (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1406). 

Geen ruimte voor contra-legem-toetsing als dat leidt tot uitkomst die haaks staat op rechtszekerheids- en legaliteitsbeginsel 

Uit de Afdelingsuitspraak van 15 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4953) volgt dat geen ruimte bestaat voor een contra-legem toetsing van een wettelijke bepaling aan het evenredigheidsbeginsel, als de uitkomst daarvan op onaanvaardbare wijze in strijd komt met het rechtszekerheids- en legaliteitsbeginsel. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een afgewezen handhavingsverzoek van een aantal ondernemers. Die hadden het college verzocht om handhavend optreden jegens de eigenaren en gebruikers van de woonboten die (beweerdelijk) in strijd met het bestemmingsplan op het gezoneerde industrieterrein aangemeerd lagen. Het college had het handhavingsverzoek op grond van art. 8.2a, tweede lid, Wabo afgewezen. Het wetsartikel bepaalt, voor zover hier relevant, dat een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf in bepaalde situaties gelijk wordt gesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, Wabo is verleend. In hoger beroep betogen de ondernemers onder meer dat art. 8.2a, tweede lid, Wabo buiten toepassing moet worden gelaten, omdat de toepassing ervan in dit geval gevolgen heeft die de wetgever niet kan hebben bedoeld of voorzien. De Afdeling vat dit betoog zo op, dat bij de beoordeling van de vraag of in dit geval sprake is van een overtreding van art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, Wabo voordoet, het bepaalde in artikel 8.2a, tweede lid, Wabo op grond van het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moet blijven. De Afdeling overweegt dat de toepassing van een wettelijke bepaling achterwege moet blijven, als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever én de toepassing van de bepaling leidt tot flagrante strijd met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht (vgl. de Afdelingsuitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772). Aan een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel komt de Afdeling in dit geval evenwel niet toe: het buiten toepassing laten van een wettelijke bepaling, zoals in dit geval art. 8.2a, tweede lid, Wabo, zou namelijk betekenen dat een overtreding (in de zin van art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, Wabo) wordt aangenomen, zonder dat deze voortvloeit uit de wettelijke voorschriften zoals die golden ten tijde van de gedraging. Een dergelijke invulling van de contra-legem toepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht zou in dat geval op onaanvaardbare wijze in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel, zoals dat voor handhaving ook in art. 5:4, tweede lid, Awb is neergelegd. Uit deze laatstbedoelde bepaling volgt dat een voorschrift dat door bestuurlijke sancties wordt gehandhaafd, voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moet zijn. Dat betekent onder meer dat een bestuurlijke sanctie alleen maar wordt opgelegd als de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. De Afdeling concludeert dat in dit geval geen aanleiding bestaat om art. 8.2a, tweede lid, Wabo buiten toepassing te laten.

Beroepsgrond over ontstaan relevante leegstand strandt op relativiteitsvereiste 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 15 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4956) dat de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een nieuwe fitnessclub weliswaar kan leiden tot verminderde inkomsten en omzetdaling voor twee concurrerende fitnessclubs, maar dat dit op zichzelf niet genoeg is voor de conclusie dat het vergunde bouwplan vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening zou kunnen leiden tot zogenoemde ‘relevante leegstand’ bij de ondernemingen van beide concurrenten. Deze aangevoerde beroepsgrond strandt daarom op het in art. 8:69a Awb gecodificeerde relativiteitsvereiste. Voor een correctie op de toepassing van art. 8:69a Awb wegens schending van het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel is volgens de Afdeling in dit geval geen plaats. 

De Afdeling stelt vast dat de exploitant van de vergunde fitnessclub en beide concurrenten zich op dezelfde markt richten en dat de vergunde vestiging in hetzelfde verzorgingsgebied is gelegen. Met hun stelling dat het bouwplan leidt tot relevante leegstand doen beide concurrenten volgens de Afdeling een beroep op de in art. 2.12, eerste lid, Wabo neergelegde norm van een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling overweegt dat relevante (structurele) leegstand als hier bedoeld niet reeds wordt aangenomen als de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Ook het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is daarvoor op zichzelf niet voldoende. Ook dan is namelijk nog relevant of het pand anders gebruikt kan worden dan voor de bestaande bedrijfsactiviteiten. Naar het oordeel van de Afdeling hebben beide concurrenten niet aannemelijk gemaakt dat het verlenen van de omgevingsvergunning leidt tot relevante leegstand bij hun ondernemingen. Daarbij betrekt de Afdeling dat beide ondernemers niet hebben betoogd dat de gebouwen waarin hun fitnessclubs zijn gevestigd, dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen hebben dat een andersoortig gebruik ervan niet of slechts zeer bezwaarlijk tot de mogelijkheden behoort. De Afdeling concludeert dat de norm van een goede ruimtelijke ordening, gelet op het in art. 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste, kennelijk niet strekt tot bescherming van hun beider belangen. Voor een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste wegens de beweerdelijke schending van het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel (vgl. de Afdelingsuitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732) bestaat naar het oordeel van de Afdeling evenmin aanleiding, nu van de schending van beide beginselen niet is gebleken. 

Onjuiste toepassing Tegelen-jurisprudentie doet op onaanvaardbare wijze afbreuk aan rechtsbescherming tegen nieuwe ruimtelijke ontwikkeling 

In de uitspraak van 15 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4911, (nog)niet gepubliceerd op www.rechtspraak.nl) oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling dat het college heeft gehandeld in strijd met het fair play-beginsel door een onjuiste toepassing van de zogeheten Tegelen-jurisprudentie. Uit die rechtspraak – die teruggaat op de Afdelingsuitspraak van 21 december 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA4296 - volgt dat de vernietiging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan de rechtsgevolgen van een op basis van dat plan verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet ongedaan maakt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de Tegelen-rechtspraak ook dat aan een belanghebbende die tegen de op basis van het nieuwe, in rechte nog niet onaantastbare bestemmingsplan ingewilligde omgevingsvergunning opkomt een behoorlijke en praktisch bruikbare mogelijkheid moet worden geboden om het nieuwe bestemmingsplan alsnog door de voorzieningenrechter van de Afdeling buiten werking te doen stellen. In dit geval heeft het college een omgevingsvergunning voor de bouw van 42 woningen verleend, kort nadat daartoe een nieuw bestemmingsplan was vastgesteld en in werking was getreden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college ten onrechte beslist op het tegen de omgevingsvergunning gerichte bezwaar voordat de voorzieningenrechter van de Afdeling had beslist op het tegen het vastgestelde bestemmingsplan gerichte schorsingsverzoek. Omdat het college op de hoogte was van het schorsingsverzoek, lag het naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op de weg van het college om de behandeling van dat verzoek af te wachten alvorens een beslissing op bezwaar te nemen. Door dit niet te doen, heeft het college de rechtsbescherming van de belanghebbende die opkwam tegen de omgevingsvergunning op onrechtmatige wijze in het gedrang gebracht.

Gemeenteraad moet bij besluitvorming over vestigen voorkeursrecht zorgvuldige belangenafweging maken

De Rechtbank Oost-Brabant oordeelt in zijn uitspraak van 10 oktober 2025 (ECLI:NL:RBOBR:2025:6266) dat het in art. 3:4 Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel met zich meebrengt dat de gemeenteraad (“raad”) bij zijn besluitvorming over het vestigen van een voorkeursrecht ook rekening moet houden met persoonlijke omstandigheden en individuele belangen van grondeigenaren en zakelijk gerechtigden. Daarmee verwerpt de rechtbank het door de raad ingenomen standpunt dat een dergelijke belangenafweging onder de Omgevingswet (“Ow”), evenals onder het voorheen toepasselijke regime van de Wet voorkeursrecht gemeenten (“Wvg”), pas op een later moment aan de orde kan zijn, namelijk in het kader van de voorgenomen vervreemding van de betrokken gronden aan de gemeente. De rechtbank overweegt dat de raad op grond van art. 9.1 Ow bevoegd is tot vestigen van een voorkeursrecht. Bij het gebruik van deze (beleidsvrije) bevoegdheid moet de raad op grond van art. 3:4, eerste lid, Awb de betrokken belangen afwegen. Daarbij is het rechtsgevolg van de vestiging van het voorkeursrecht van belang: een eenmaal gevestigd voorkeursrecht verplicht een grondeigenaar om de gemeente in de gelegenheid te stellen de betrokken gronden te verkrijgen, voordat deze aan een ander kunnen worden vervreemd (de aanbiedingsplicht van art. 9.7 Ow). Naar het oordeel van de rechtbank vormen de individuele belangen van de betrokken grondeigenaren en hun persoonlijke omstandigheden belangen en omstandigheden die de raad op grond van art. 3:4, eerste lid, Awb moet betrekken bij de afweging om het voorkeursrecht te vestigen. Het standpunt van de raad dat hij bij de vestiging van het voorkeursrecht op geen enkele manier met de individuele belangen van eisers rekening hoeft te houden, omdat de Ow daarin al heeft voorzien en de afweging over het individuele belang heeft verschoven naar de aanbiedingsprocedure, is volgens de rechtbank dan ook niet juist. Weliswaar voorziet de Ow op zichzelf in toereikende uitzonderingen op de aanbiedingsplicht en in een aanbiedingsprocedure die met rechtsbescherming is omkleed (par. 9.2.2, 9.2.3 en 9.2.4 Ow); dat wil niet zeggen dat de raad in een bijzonder geval niet in aanvullende uitzonderingen kan voorzien, aldus de rechtbank. Omdat de tekst en het systeem van de regeling van de Ow duidelijk zijn, ziet de rechtbank uit een oogpunt van rechtszekerheid geen aanleiding om de parlementaire geschiedenis van de Ow bij haar oordeel te betrekken. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding om in te gaan op de rechtspraak die is ontwikkeld onder de Wvg.

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Voortgang wetsvoorstel versterking regie volkshuisvesting 

Bij Kamerbrief van 15 oktober 2025 heeft de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening de nota naar aanleiding van het verslag over het wetsvoorstel versterking regie volkshuisvesting aan de Eerste Kamer aangeboden. Met de nota reageert de minister op de vragen en opmerkingen van de vaste commissie Infrastructuur en Waterstaat/Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening ter voorbereiding op de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer. De verdere behandeling in de Eerste Kamer wacht op de novelle die minister ter verbetering van het wetsvoorstel weldra eerst voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State zal voorleggen en daarna zal indienen bij de Tweede Kamer. 

Vervolgstap wetsvoorstel transparantie en tegengaan ondermijning maatschappelijke organisaties

Met de Kamerbrief van 14 oktober 2025 heeft de minister van Justitie en Veiligheid de nota naar aanleiding van het verslag over het wetsvoorstel transparantie en tegengaan ondermijning maatschappelijke organisaties toegestuurd aan de Eerste Kamer. Om misbruik van financieel-economische aard (zoals witwassen en terrorismefinanciering) tegen te gaan, (i) krijgen de burgemeester, het openbaar ministerie en andere specifiek aangewezen overheidsinstanties de bevoegdheid om bij maatschappelijke organisaties - zoals stichtingen, verenigingen, kerkgenootschappen en buitenlandse rechtspersonen - gericht navraag te kunnen doen naar buitenlandse giften, (ii) worden stichtingen verplicht om financiële stukken voortaan te deponeren bij het handelsregister, en (iii) krijgen enkele toezichts- en handhavingsinstanties van de overheid toegang tot de in het handelsregister te deponeren balans en staat van baten en lasten van stichtingen. Op 28 oktober 2025 bespreekt de Eerste Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid het verdere verloop van de behandeling van het wetsvoorstel. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.