Signaleringsblog week 40: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Afwijken van bestemmingsplan: wanneer moet bestuursorgaan rekening houden met alternatieven?

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 24 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4559) dat het bestaan van alternatieven alleen tot weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning voor een op zichzelf aanvaardbaar project kan leiden, indien op voorhand duidelijk is dat de verwezenlijking van een alternatief leidt tot een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een in afwijking van het bestemmingsplan verleende omgevingsvergunning voor de aanleg van een grootschalig zonnepark met grondgebonden zonnepanelen en bijbehorende infrastructuur. In beroep had de rechtbank geoordeeld dat de keuze voor het projectlocatie onnavolgbaar is en niet goed aansluit op de ruimtelijke onderbouwing van het project. Het college van burgemeester en wethouders (“college”) had volgens de rechtbank in het kader van een goede ruimtelijke ordening bovendien moeten motiveren waarom de gekozen locatie geschikter is dan alternatieve locaties. In hoger beroep stelt de Afdeling voorop dat de beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te verlenen een collegebevoegdheid is. Daarbij geldt dat de omgevingsvergunning in dit geval alleen kan worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verder moet het college beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Dat betekent onder meer dat, als het project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen tot weigering van de vergunning kan leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking daarvan een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren (vgl. de Afdelingsuitspraak van 29 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:340). Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college in dit geval de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Uit hetgeen de milieuvereniging (die tegen de omgevingsvergunning was opgekomen) heeft aangevoerd volgt volgens de Afdeling namelijk niet dat er alternatieve locaties zijn waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het enkel vermelden van alternatieve locaties, zoals de milieuvereniging heeft gedaan, is daarvoor onvoldoende; het is aan degene die stelt dat er alternatieven zijn om deze alternatieven te benoemen én aannemelijk te maken dat op voorhand duidelijk is dat verwezenlijking van het alternatief een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren oplevert (vgl. de Afdelingsuitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3112), aldus de Afdeling. 

Afdeling preciseert haar planschaderechtspraak: planschaderegeling mist toepassing bij roerende zaken  

In twee uitspraken van 24 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4532 en ECLI:NL:RVS:2025:4538) oordeelt de Afdeling dat voor het bij de beoordeling van verzoeken om tegemoetkoming in planschade gemaakte onderscheid tussen roerende en onroerende zaken een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. In het licht van het doel van de planschaderegeling preciseert de Afdeling hiermee haar planschaderechtspraak.  

Aanleiding hiervoor was, zo blijkt uit de eerstaangehaalde uitspraak, een geschil over de afwijzende beslissing op een verzoek om tegemoetkoming in planschade vanwege de gestelde waardedaling van een woonark als gevolg van een vastgesteld Tracébesluit. De minister van Infrastructuur en Waterstaat had zich daarbij op het standpunt gesteld dat de woonark een roerende zaak is en art. 6.1 Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) - dat van overeenkomstige toepassing is op een op de voet van art. 22, eerste lid, van de Tracéwet ingediend verzoek om schadevergoeding - slechts ruimte biedt voor compensatie van de waardevermindering van een onroerende zaak. De Afdeling merkt de woonark van appellante aan als een roerende zaak, nu deze niet duurzaam met de grond verenigd is (in de zin van art. 3:3, eerste lid, Burgerlijk Wetboek (BW), vgl. het arrest van de Hoge Raad van 15 januari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK9136). Naar het oordeel van de Afdeling bestaat voor het in art. 6.1, eerste lid, Wro gemaakte onderscheid tussen roerende en onroerende zaken, gelet op het doel van de planschaderegeling, een objectieve en redelijke rechtvaardiging. Deze is gelegen in de omstandigheid dat een roerende zaak, anders dan een onroerende zaak, buiten de invloedssfeer van de planologische ontwikkeling kan worden gebracht, zodat die ontwikkeling geen betekenis meer heeft voor de waarde van de roerende zaak. In dat geval zou dit ertoe kunnen leiden dat de aanvrager een vergoeding ontvangt voor schade die hij door verplaatsing van de roerende zaak niet lijdt (vgl. de Afdelingsuitspraken van 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:32, en 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3750). Ter precisering van dit onderscheid overweegt dat de Afdeling dat (i) de op de Wro gebaseerde planologische maatregelen er in essentie en voor zover hier van belang toe strekken de bestemming van grond te regelen en met het oog op die bestemming regels te geven; (ii) grond per definitie onroerend is; en (iii) de in de Wro opgenomen planschaderegeling beoogt te voorzien in compensatie van planschade die is veroorzaakt door een planologische ontwikkeling op de grond van de aanvrager om een tegemoetkoming in planschade, dan wel als gevolg van een planologische ontwikkeling op de grond van derden (onze cursivering). De Afdeling concludeert dat bij de toepassing van de planschaderegeling van afd. 6.1 Wro de waarde van een roerende zaak niet wordt geacht te worden beïnvloed door een voor omliggende gronden gewijzigd planologisch regime, zodat de minister het verzoek om tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen.    

Digitale registratie einddatum parkeervergunning kwalificeert als appellabel besluit 

Uit de Afdelingsuitspraak van 24 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4528) volgt dat het vastleggen van de einddatum van een bewonersparkeervergunning in het digitale systeem in dit geval moet worden aangemerkt als een appellabel besluit (in de zin van art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht, “Awb”). Het college had de betreffende parkeervergunning gedeactiveerd, omdat de vergunninghouder de verschuldigde parkeerbelasting niet op tijd had voldaan. Volgens het college was geen sprake van een appellabele beslissing, omdat de registratie van de einddatum van de vergunning een geautomatiseerde, feitelijke handeling is die rechtstreeks volgt uit het niet langer voldoen aan de voorwaarden van de lokale Parkeerverordening (die onder meer tijdige betaling van de verschuldigde parkeerbelasting voorschrijft). De Afdeling oordeelt anders en stelt vast dat een parkeervergunning vervalt door het verstrijken van de geldigheidsduur. Die is bepaald op zes maanden, wanneer - zoals in casu - deze niet stilzwijgend wordt verlengd vanwege het niet langer voldoen aan de voorwaarden van de Parkeerverordening. Bij beantwoording van de vraag of de digitale registratie van de einddatum van de parkeervergunning in dit geval een besluit is, is volgens de Afdeling bepalend of deze gericht is op rechtsgevolg. Daarvan is sprake als een bestuursorgaan een verandering beoogt in een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak. Naar het oordeel van de Afdeling is de (aan de registratie voorafgaande) vaststelling dat de vergunninghouder vanwege het niet tijdig voldoen van de verschuldigde parkeerbelasting niet in aanmerking komt voor een (stilzwijgende) verlenging op rechtsgevolg gericht, namelijk het vervallen van de parkeervergunning na het verstrijken van de geldigheidsduur. Daarmee is sprake van een appellabel besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Dat de daaropvolgende registratie van de einddatum van de vergunning in het digitale overzicht van de accountgegevens van de vergunninghouder een geautomatiseerde feitelijke handeling is, maakt dit volgens de Afdeling niet anders: naar het oordeel van de Afdeling is hiermee in dit geval het besluit van het college om de parkeervergunning niet te verlengen schriftelijk vastgelegd (in de zin van art. 1:3 Awb). 

Alcoholbesluit bevat onvoldoende mogelijkheden voor matigen bestuurlijke boete 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 24 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4531) dat het Alcoholbesluit onvoldoende voorziet in de mogelijkheid om een opgelegde bestuurlijke boete wegens overtreding van de Alcoholwet te matigen. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de door de staatsecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de exploitant van een webwinkel opgelegde bestuurlijke boete, nadat een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) had geconstateerd dat de exploitant een fles wijn had aangeboden voor een prijs die 3,63% lager was dan 75% van de prijs die gewoonlijk wordt gevraagd (een overtreding van art. 2, tweede lid, Alcoholwet). In hoger beroep buigt de Afdeling zich in het kader van de evenredigheid van de opgelegde boete over de vraag of het Alcoholbesluit in voldoende mate voorziet in differentiatie van de boetehoogte. Aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de boetehoogte volgens de Afdeling te worden getoetst aan art. 5:46, derde lid, Awb. Uit die bepaling volgt dat het bestuursorgaan een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat deze wegens bijzondere omstandigheden te hoog is vastgesteld. Als bijzondere omstandigheden voor boetematiging in de zin van art. 5:46, derde lid, Awb kunnen volgens de Afdeling worden aangevoerd een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849). Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat sprake is van bijzondere omstandigheden.  

Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan volgens de Afdeling eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen (vgl. de hiervoor aangehaalde Afdelingsuitspraak van 2 december 2020). Naar het oordeel van de Afdeling voorziet het Alcoholbesluit slechts in beperkte mate in differentiatie van de boetehoogte. Zo biedt het wettelijk stelsel niet de mogelijkheid om bij een lichte of eerste overtreding de boete te matigen en ontbreekt de mogelijkheid om te differentiëren tussen een ruime of zeer geringe overschrijding van de ‘25% norm’. Ook is er geen mogelijkheid om te differentiëren tussen een bewuste overtreding en een eenmalige vergissing. Naar het oordeel van de Afdeling had de staatssecretaris daarom in de door de exploitant aangevoerde omstandigheden aanleiding moeten zien om de evenredigheid van de boete op grond van art. 5:46, derde lid, Awb nader te beoordelen en de boete met 75% moeten matigen. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Ontwerp Nota Ruimte ter inzage 

Bij Kamerbrief van 26 september 2025 heeft de minister van Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting het ontwerp van de Nota Ruimte aangeboden aan de Eerst Kamer en de Tweede Kamer en voor een ieder ter inzage gelegd. De Nota Ruimte is een nationale omgevingsvisie in de zin van de Omgevingswet (“Ow”) en bevat de integrale visie op de ruimtelijke ordening van Nederland, met als planhorizon 2050 en een doorkijk naar 2100. Vanaf 6 oktober 2025 ligt het ontwerp van de Nota Ruimte 10 weken (tot en met 15 december 2025) ter inzage. Gedurende deze periode kan een ieder met een zienswijze reageren op de daarin neergelegde visie en voorgestelde ruimtelijke keuzes.

Voorhang ontwerpbesluit procedurele versnellingen elektriciteitsprojecten 

Met de Kamerbrief van 26 september 2025 heeft de minister van Klimaat en Groene Groei de Tweede Kamer geïnformeerd over het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Omgevingsbesluit in verband met de aanwijzing van besluiten van bepaalde elektriciteitsprojecten vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen (Besluit procedurele versnellingen elektriciteitsprojecten). Toezending aan de Tweede Kamer vindt plaats in het kader van de wettelijk voorgeschreven voorhangprocedure (art. 23.5 Ow). Het ontwerpbesluit voorziet in een aanvulling van het Omgevingsbesluit met een tijdelijke aanwijzing (tot 1 januari 2032) van besluiten voor een categorie van elektriciteitsprojecten met een spanningsniveau van 21 kilovolt (kV) of meer. De minister wil deze projecten onder de procedurele versnellingen (versnellingselementen) van hoofdstuk 16 Ow brengen. Tot en met 21 november 2025 heeft de Tweede Kamer de mogelijkheid zich uit te spreken over het ontwerpbesluit. Daarna zal de minister het ontwerpbesluit, voorafgaand aan de vaststelling, voor advies voorleggen aan de Afdeling advisering van de Raad van State.  

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.