Signaleringsblog week 39: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Toelaatbaarheid verkoop vislood in winkels vergt beoordeling in licht van zorgplichtbepaling Wm 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 17 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4414) dat de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport het verzoek om handhavend optreden tegen de verkoop van vislood in twee winkels ten onrechte heeft afgewezen, omdat hij daarmee de relevantie en reikwijdte van de vangnetbepaling van art. 9.2.1.2 Wet milieubeheer (“Wm”) heeft miskend. De staatssecretaris had zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding, omdat de verkoop van vislood - een accessoire dat aan een vislijn wordt bevestigd om deze te verzwaren - niet verboden is in specifieke regelgeving. Om die reden biedt art. 9.2.1.2 Wm volgens de staatssecretaris evenmin een grondslag voor handhavend optreden. De Afdeling overweegt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van art. 9.2.1.2 Wm (Kamerstukken II, 2005/06, 30 600, nr. 3) volgt dat dit artikel als vangnet dient en dat deze vangnetfunctie inhoudt dat de zorgplicht voorziet in gevallen dat specifieke regels ontbreken ten aanzien van stoffen, preparaten en genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) in de Wm of overige stofgerichte regelgeving. Daarnaast geldt deze vangnetfunctie ook ten aanzien van handelingen met stoffen die niet onder de reikwijdte van de zogeheten REACH-verordening (Europese verordening over de productie van en handel in chemische stoffen, waarbij REACH staat voor Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie van CHemische stoffen) vallen, aldus de memorie van toelichting. Hoewel vaststaat dat bij of krachtens nationale wetgeving geen specifieke regels zijn gesteld over (de verkoop van) vislood en ook de REACH-verordening geen restricties bevat hierover, is het door de staatssecretaris ingenomen standpunt dat de zorgplichtbepaling van art. 9.2.1.2 Wm daarom toepassing mist naar het oordeel van de Afdeling onjuist. Art. 9.2.1.2 Wm is een zorgplichtbepaling die juist geldt als vangnet voor gevallen waarover geen specifieke regels zijn gesteld, zoals (de verkoop van) vislood. De Afdeling concludeert dat de staatssecretaris opnieuw moet nagaan of de verkoop van vislood in beide winkels strijd oplevert met de zorgplichtbepaling van art. 9.2.1.2 Wm. 

Bestuursorgaan is, ondanks intrekking handhavingsverzoek, toch dwangsom verschuldigd wegens overschrijden beslistermijn  

In haar uitspraak van 17 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4412) oordeelt de Afdeling dat een belanghebbende aanspraak behoudt op een inmiddels verbeurde dwangsom wegens niet tijdig beslissen op een handhavingsverzoek dat na het moment van de verbeurte wordt ingetrokken. De Afdeling stelt vast dat appellant zijn handhavingsverzoek heeft ingetrokken, nadat hij het college van burgemeester en wethouders (“college”) in gebreke had gesteld wegens overschrijding van de beslistermijn. Gelijktijdig met de intrekking van het handhavingsverzoek heeft appellant het college verzocht om alsnog een besluit te nemen op de ingebrekestelling. Naar het oordeel van de Afdeling is het college een dwangsom verschuldigd voor de periode gelegen tussen het verlopen van de termijn van twee weken na het indienen van de ingebrekestelling tot aan de intrekking van het verzoek om handhaving. Anders dan het college stelt, is het volgens de Afdeling niet zo dat appellant als gevolg van de intrekking van het verzoek met terugwerkende kracht niet meer als belanghebbende bij het besluit op diens verzoek om handhaving is aan te merken. Omdat appellant vanaf het doen van het verzoek tot aan het moment van de intrekking ervan belanghebbende was, maakt hij ook na intrekking van zijn verzoek aanspraak op de verbeurde dwangsom. 

Regeling studiefinanciering voor vervolgopleiding na hbo-bachelor toch niet onverbindend 

Uit de uitspraak van het Centrale Raad van Beroep (“Centrale Raad”) van 16 september 2025 (ECLI:NL:CRVB:2025:1353) volgt dat de wetgever met de beperking, die inhoudt dat in beginsel geen prestatiebeurs wordt verstrekt voor opleidingen na het behalen van een hbo-bachelor, de aan hem toekomende beoordelingsvrijheid in algemene zin niet heeft overschreden. Volgens de Centrale Raad mocht de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap daarom het verzoek van een hbo-studente om toekenning van studiefinanciering in de vorm van een prestatiebeurs voor het volgen van een universitaire master afwijzen. De Rechtbank Midden-Nederland (zie de uitspraak van 3 december 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:6591) had de studente die opkwam tegen dit weigeringsbesluit eerder nog gelijk gegeven en geoordeeld dat de wettelijke bepaling waarop het weigeringsbesluit was gebaseerd buiten toepassing moest worden gelaten. Omdat volgens de rechtbank niet duidelijk was waarom hbo-studenten wel een prestatiebeurs krijgen voor het volgen van een hbo-master maar niet voor een wo-master, zou sprake zijn van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. De Centrale Raad oordeelt anders en stelt dat voor het buiten toepassing laten van art. 5.2, eerste lid, Wet studiefinanciering 2000 (“Wsf 2000”) geen plaats is: als er al sprake zou zijn van een situatie van ongelijke behandeling van studenten die na een hbo-bachelor een wo-master volgen (en hiervoor geen prestatiebeurs ontvangen) en studenten die na een hbo-bachelor een hbo-master volgen (en voor die tweede opleiding wel een prestatiebeurs kunnen ontvangen), dan berust dat onderscheid naar het oordeel van de Centrale Raad op een bewuste en te rechtvaardigen keuze van de wetgever. Dit leidt de Centrale Raad in de eerste plaats af uit de wetsgeschiedenis van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en de Wsf 2000. De Centrale Raad overweegt verder dat studiefinanciering binnen het toepassingsbereik van art. 2 Eerste Protocol EVRM (dat het recht op onderwijs beschermt) valt, waardoor getoetst kan worden aan het accessoire discriminatieverbod neergelegd in art. 14 EVRM en aan art. 1 Twaalfde Protocol EVRM. Beide artikelen verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die als discriminatie moet worden beschouwd. Hiervan is sprake indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die ongelijke behandeling ontbreekt (vgl. de uitspraak van de Centrale Raad van 23 augustus 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1669). Aan verdragspartijen bij het EVRM komt op het gebied van de sociale zekerheid en sociaal beleid in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en, als dat zo is, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen toch in verschillende zin te regelen (vgl. het arrest van het EHRM van 7 juli 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0707JUD003745202, 37452/02, Stummer t. Oostenrijk). Naar het oordeel van de Centrale Raad heeft de wetgever bij de keuze om in bepaalde gevallen wel en in andere gevallen geen prestatiebeurs toe te kennen de aan hem toekomende beoordelingsvrijheid niet overschreden. De omstandigheid dat de minister inmiddels heeft laten weten dat het huidige systeem niet goed uit te leggen is maakt dit niet anders: voor nieuwe wetgeving op dit punt moeten politiek-bestuurlijke afwegingen worden gemaakt; het is daarbij niet aan de bestuursrechter om delen van het huidige wettelijke systeem buiten toepassing te laten. 

Last onder dwangsom te algemeen en te ruim geformuleerd 

De Rechtbank Limburg oordeelt in zijn uitspraak van 8 september 2025 (ECLI:NL:RBLIM:2025:8793) dat het dagelijks bestuur van het waterschap (“waterschap”) eisers weliswaar terecht hebben aangemerkt als overtreder van het in art. 6.2, eerste lid, onder a, Waterwet neergelegde verbod om stoffen zonder voorafgaande toestemming in een oppervlaktewaterlichaam te lozen, maar dat de opgelegde lasten onder dwangsom ter voorkoming van herhaling te algemeen en te ruim zijn geformuleerd. De rechtbank overweegt dat een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding volgens vaste Afdelingsrechtspraak kan worden opgelegd, als een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt (vgl. de uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571). Daarbij spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol die een beeld geven van (i) de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst – bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan – met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding, en (ii) de aard van de overtreding, waarbij onder meer van belang is dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de opgelegde lasten onvoldoende concreet op de geconstateerde overtredingen toegespitst en onvoldoende duidelijk. De rechtbank toont in dit geval begrip voor de keuze van het waterschap voor een ruime last met een deels preventief karakter: het betreffende bedrijf heeft volgens het waterschap zijn lozingssituatie al jaren niet op orde en de illegale lozingen leiden steeds opnieuw tot verdere aantasting van het betrokken oppervlaktewater. Tegelijkertijd vereist het rechtszekerheidsbeginsel volgens de rechtbank dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen of in dit geval herhaling van een overtreding te voorkomen (vgl. de Afdelingsuitspraken van 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1218, 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:169 en 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2795). Daarbij dient de overtreder bovendien een keuze te worden gelaten ten aanzien van de middelen die hij wenst toe te passen om aan die overtreding een einde te maken of herhaling van een overtreding te voorkomen (vgl. de Afdelingsuitspraken van 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2303 en van 20 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1247). Omdat de last enkel het verbod van overtreding van art. 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, Waterwet inhoudt en de enige concretisering eruit bestaat dat het om lozing in het betrokken oppervlaktewater gaat, is het naar het oordeel van de rechtbank voor eisers onvoldoende duidelijk op welke lozingen de last ziet en welke maatregelen eisers moeten treffen om aan de last te voldoen. Zelf voorziend in de zaak (art. 8:72, derde lid, onder b Algemene wet bestuursrecht, “Awb”) vernietigt de rechtbank de lasten onder dwangsom en de daarop gebaseerde invorderingsbesluiten. De rechtbank realiseert zich dat eisers als gevolg hiervan de dans ontspringen, maar dat is volgens de rechtbank een gevolg van de juridisch onjuiste keuze die het waterschap heeft gemaakt om op deze wijze handhavend op te treden. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

De volgende voorstellen doorlopen momenteel een internetconsultatieronde:

Wetsvoorstel versterking VTH-stelsel milieu

Op 16 september 2025 is het concept wetsvoorstel Wijziging van de Omgevingswet in verband met versterking VTH-stelsel milieu vrijgegeven voor internetconsultatie. Het doel van het wetsvoorstel is het verbeteren en uniformeren van de kwaliteit van de werkzaamheden die omgevingsdiensten verrichten binnen het stelsel van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving milieu (“VTH-stelsel”). Daartoe bevat het wetsvoorstel grondslagen om bij algemene maatregel van bestuur uniforme kwaliteitseisen te stellen, introduceert het voorstel een bevoegdheid voor de minister van Infrastructuur en Waterstaat om vanuit diens stelselverantwoordelijkheid regie te voeren en voorziet het voorstel in enkele technische aanpassingen. Tot en met 8 december 2025 kan een ieder reageren op de consultatiedocumenten. 

Conceptbesluit tot wijziging Bal, Bbl, Bkl, Ob ter implementatie van RED III

Vanaf 19 september 2025 doorloopt het conceptbesluit tot wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”) en het Omgevingsbesluit (“Ob”) in verband met de implementatie van de artt. 15ter tot en met 16septies van de met Richtlijn 2023/2413 gewijzigde richtlijn hernieuwbare energie een internetconsultatieronde. Met de laatstbedoelde richtlijn (Richtlijn (EU), 2023/2413, de Renewable Energy Directive III, “REDIII”) streeft de Europese Unie naar een groter aandeel hernieuwbare energie, een sterker concurrentievermogen en een grotere energieonafhankelijkheid. Dit conceptbesluit bevat nadere regels die zijn gebaseerd op het wetsvoorstel dat strekt tot Wijziging van de Omgevingswet, Awb en de Wet windenergie op zee ter implementatie van onderdelen van RED III (wetsvoorstel REDIII versnellen en vergunnen). Tot en met 26 oktober 2025 kunnen belangstellenden reageren op het conceptbesluit en de Nota van Toelichting. 

Wijziging Regeling Tijdelijke wet Groningen m.b.t. onafhankelijke deskundigheid

Op 22 september 2025 is een internetconsultatietraject gestart in verband met de voorgenomen wijziging van Regeling tot wijziging van de Regeling Tijdelijke wet Groningen in verband met het vaststellen van de eisen voor adviseurs en enige andere wijzigingen. De voorgestelde wijziging voorziet onder meer in de mogelijkheid voor eigenaren van gebouwen in het Groninger aardbevingsgebied om bodemkundig, ecologisch en hydrologisch advies aan te 
vragen bij hun schadeherstel- of versterkingstraject, in ruimte voor het verkrijgen van een aanvullende verhuiskostenvergoeding en in de bevoegdheid van de Nationaal Coördinator Groningen om de vergoeding voor eigen tijd voor het lange wachten in de versterking rechtstreeks uit te keren aan huurders van woningcorporaties. Tot en met 31 oktober 2025 kan een ieder reageren op het consultatievoorstel. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.