Signaleringsblog week 30: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Overzichtsuitspraak Afdeling over woningsluitingsbevoegdheid art. 13b Opiumwet

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) zet in haar overzichtsuitspraak van 16 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2922) de uitgangspunten uiteen die zij hanteert bij de beoordeling van besluiten om een drugswoning op grond van art. 13b Opiumwet (tijdelijk) te sluiten. Daarbij gaat de Afdeling ook in op het karakter van de woningsluitingsbevoegdheid en de intensiteit waarmee de bestuursrechter daarop gebaseerde besluiten toetst aan onder meer het evenredigheidsbeginsel. De overzichtsuitspraak volgt op eerdere overzichtsuitspraken van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2912), 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) en 6 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1910). De Afdeling overweegt onder andere dat bij de toetsing van een (voorgenomen) besluit tot woningsluiting aan het evenredigheidsbeginsel de evenwichtigheid van het besluit aan bod komt. Daarbij kunnen verschillende omstandigheden van belang zijn. De burgemeester moet bijvoorbeeld de mate van verwijtbaarheid van de degenen die door de sluiting worden getroffen beoordelen en beoordelen in hoeverre aan hen kan worden tegengeworpen dat zij zelf het risico op ingrijpende gevolgen van hun handelen of nalaten hebben genomen. Daarnaast is van belang of de bewoners een bijzondere binding met de woning hebben en wat de gevolgen voor hen zijn van het voor de duur van de sluiting elders moeten verblijven. Dit was bijvoorbeeld het geval in de voorliggende zaak, waarin de Afdeling oordeelt dat appellante vanwege haar zwangerschap een bijzondere binding heeft met haar woning en het tijdelijk sluiten van de woning vanwege de impact op de zwangerschap onevenredig is. Verder moet de burgemeester de aanwezigheid van minderjarige kinderen en de impact van de sluiting op hun welzijn in zijn besluitvorming betrekken. Ook is van belang hoelang de woning gesloten blijft en of de bewoners na de sluiting weer van de woning gebruik kunnen maken. Bij dat laatste dient de burgemeester zich er rekenschap van te geven dat de sluiting van een huurwoning de verhuurder de wettelijke grondslag biedt om de huurovereenkomst buitengerechtelijk, dus zonder tussenkomst van de kantonrechter, te ontbinden (vgl. de uitspraak van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2924, waarin de Afdeling oordeelt dat de aangekondigde buitengerechtelijke ontbinding van de huurovereenkomst de bewoner die terzake van de geconstateerde overtreding van art. 13b Opiumwet geen verwijt treft onevenredig hard raakt). Ook het feit dat de huurder door sluiting van de woning veelal op een zogenoemde zwarte lijst bij een woningcorporatie komt te staan, als gevolg waarvan hij voor een bepaalde duur geen nieuwe sociale huurwoning kan huren in de regio, vormt een omstandigheid die de burgemeester in acht moet nemen. Als de burgemeester tot de conclusie komt dat de nadelige gevolgen van een woningsluiting onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, dient hij volgens de Afdeling van sluiting af te zien. Afhankelijk van de concrete situatie zou de burgemeester dan nog kunnen kiezen voor een last onder dwangsom of een waarschuwing. 

‘Goede ruimtelijke ordening’ omvat geen activiteiten die ten tijde van vaststelling bestemmingsplan (nog) niet legaal zijn 

In haar uitspraak van 16 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3197) oordeelt de Afdeling dat het niet is toegestaan om met een bestemmingsplan activiteiten planologisch te faciliteren die ten tijde van de vaststelling ervan in strijd zijn met de wet. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een vastgesteld bestemmingsplan dat onder meer voorziet in de bouw van een resomeercentrum. Resomeren is een vorm van lijkbezorging die op dit moment op grond van de Wet op de lijkbezorging (“Wlb”) niet is toegestaan. Met het vastgestelde bestemmingsplan anticipeert de gemeenteraad (“raad”) bewust op de aangekondigde modernisering van de Wlb (via de Wet bestemming lichamen van overledenen, Wblo) die deze vorm van lijkbezorging op termijn (mogelijk) van een wettelijke basis voorziet. Naar het oordeel van de Afdeling faciliteert het vastgestelde bestemmingsplan het gebruik van gronden dat in strijd is met de wet. Dat is volgens de Afdeling niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Het standpunt van de raad dat de functieaanduiding (wel) in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, omdat resomeren binnen de planperiode met een naar aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid een toegestane vorm van lijkbezorging wordt, volgt de Afdeling niet. Naar het oordeel van de Afdeling is immers niet uitgesloten dat het wetsvoorstel dat dit mogelijk maakt geen doorgang zal vinden. 

Uitvoerbaarheid BOPA voor tijdelijke opvanglocatie onzeker, omdat technische bouwactiviteit ten onrechte niet is getoetst aan eisen voor woonfunctie 

Uit de tussenuitspraak van 28 mei 2025 (ECLI:NL:RBOBR:2025:3066) van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant volgt dat de verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (“BOPA”) mogelijk niet uitvoerbaar is, omdat het college van burgemeester en wethouders (“college”) dit met de verleende omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit ten behoeve van de realisatie van een tijdelijke opvanglocatie voor vluchtelingen niet heeft aangetoond. Volgens de voorzieningenrechter is die laatstbedoelde omgevingsvergunning namelijk verleend voor een logiesfunctie en niet voor een woonfunctie. Met twee verleende BOPA’s heeft het college toestemming verleend voor het tijdelijk (voor de duur van vijf jaar) in afwijking van het omgevingsplan verbouwen respectievelijk gebruiken van een voormalig winkelpand als tijdelijke opvanglocatie voor vluchtelingen. De voorzieningenrechter overweegt dat, nu ontheemden hier vijf jaar kunnen verblijven, geen sprake is van een logiesfunctie maar van een woonfunctie (gelijk te stellen met een woonfunctie voor kamergewijze verhuur als bedoeld in bijlage 1 onderdeel B van het Besluit bouwwerken leefomgeving, “Bbl”). Evenmin valt de opvanglocatie gelijk te stellen met de huisvesting van arbeidsmigranten omdat, anders dan bij arbeidsmigranten, het zeer wel mogelijk is dat de vluchtelingen die op deze plek worden opgevangen mogelijk geen bruikbaar hoofdverblijf in hun thuisland meer hebben. Ten aanzien van de uitvoerbaarheid van de verleende BOPA voor het beoogde gebruik van het voormalige winkelpand als opvanglocatie stelt de voorzieningenrechter vast dat het college hiervoor geen omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit heeft verleend (het college heeft namelijk enkel een omgevingsvergunning verleend voor een logiesfunctie). Zonder toereikende omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit kan het gebouw volgens de voorzieningenrechter niet worden gebruikt voor het doel waarvoor de BOPA is verleend. De voorzieningenrechter kan in dit geval niet op voorhand uitsluiten dat het beschermingsregime voor een woonfunctie voor (in dit geval) kamergewijze verhuur in het Bbl in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de voorziene ontwikkeling, bijvoorbeeld omdat enkele kamers een verblijfsoppervlakte lijken te hebben van minder dan de volgens het Bbl vereiste 15 m2. De uitvoerbaarheid van de verleende BOPA zal volgens de voorzieningenrechter moeten blijken uit de op het beoogde woongebruik toegesneden (nog aan te vragen en vergunnen) technische omgevingsvergunning. 

Inzagerecht AVG biedt in beginsel geen basis voor achterhalen identiteit individuele medewerkers verwerkingsverantwoordelijke 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 16 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3260) dat art. 15 Algemene verordening gegevensbescherming (“AVG”) aan appellante geen recht op inzage heeft in de identiteit van individuele medewerkers die haar persoonsgegevens hebben verwerkt. Appellante had de minister voor Rechtsbescherming in het kader van een AVG-verzoek onder meer om deze informatie gevraagd, maar de minister had dit deel van het verzoek afgewezen. De Afdeling overweegt in hoger beroep dat uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“Hof”) volgt dat in art. 15, eerste lid, onder c, AVG weliswaar het inzagerecht is neergelegd om van de verwerkingsverantwoordelijke informatie te ontvangen met betrekking tot de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de persoonsgegevens zijn verstrekt, maar dat werknemers van de verwerkingsverantwoordelijke niet kunnen worden beschouwd als ‘ontvangers’ in de zin van dit wetsartikel als zij persoonsgegevens verwerken onder het gezag van die verwerkingsverantwoordelijke en overeenkomstig zijn instructies (vgl. het arrest van 22 juni 2023, C-579/21, ECLI:EU:C:2023:501, Pankki S.). Dit is volgens die rechtspraak slechts anders, indien die laatstbedoelde informatie onontbeerlijk is om de betrokkene in staat te stellen de hem bij de AVG verleende rechten daadwerkelijk uit te oefenen (mits daarbij rekening wordt gehouden met de rechten en vrijheden van die werknemers). Omdat de individuele medewerkers naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet zijn aan te merken als ontvangers in de zin van de AVG, heeft appellante op grond van art. 15, eerste lid, AVG geen recht op inzage in hun identiteit. Volgens de Afdeling is niet gebleken dat het verkrijgen van die informatie noodzakelijk is om de haar bij de AVG verleende rechten uit te oefenen. Ook voor het op de voet van art. 82 AVG verkrijgen van schadevergoeding wegens het maken van een inbreuk op de AVG, waar het appellante in casu (ook) om te doen is, volstaat het volgens de Afdeling om te weten wie de verwerkingsverantwoordelijke is en hoeveel medewerkers verwerkingshandelingen hebben verricht. 

Lichte bevelsbevoegdheid burgemeester biedt toereikende grondslag voor inbeslagname gevaarlijke honden 

Uit de Afdelingsuitspraak van 16 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3223) volgt dat de burgemeester op grond van de in art. 172, derde lid, Gemeentewet neergelegde ‘lichte bevelsbevoegdheid’ bevoegd was om twee herdershonden in beslag te nemen, nadat beide honden vijf schapen hadden verwond (waarna twee schapen zijn overleden). De burgemeester had in de jaren voorafgaand aan dit bijtincident al vaker meldingen van incidenten met beide honden ontvangen. Met betrekking tot de vraag of de burgemeester op grond van art. 172, derde lid, Gemeentewet bevoegd was om beide honden in beslag te nemen overweegt de Afdeling dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat de burgemeester zijn lichte bevelsbevoegdheid mag toepassen in situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan kan worden gesproken. De lichte bevelsbevoegdheid dient ertoe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen, waarbij de bevelen van de burgemeester (i) noodzakelijk moeten zijn voor de handhaving van de openbare orde, (ii) niet van wettelijke voorschriften mogen afwijken en (iii) proportioneel en subsidiair moeten zijn (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, vgl. ook de Afdelingsuitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1266). Art.172, derde lid, Gemeentewet is volgens de Afdeling toepasbaar als zich een verstoring van de openbare orde voordoet waarin onmiddellijk ingrijpen is vereist. Ook indien sprake is van een langer durende verstoring van de openbare orde, is de burgemeester zolang die verstoring voortduurt in beginsel bevoegd om zijn lichte bevelsbevoegdheid aan te wenden. Dit geldt ook voor gevallen waarin de openbare orde niet is verstoord, maar wel ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan. De Afdeling stelt vast dat de burgemeester in dit geval bij het aanwenden van de bevoegdheid heeft meegewogen dat sprake is geweest van eerdere (bijt-)incidenten, dat reeds sprake was van een (langdurige) verstoring van de openbare orde (onder meer blijkend uit een door 95 buurtbewoners ondertekende petitie) én  ernstige vrees bestond voor een toekomstige verstoring van de openbare orde (als gevolg van een nieuw bijtincident met beide honden). Ook past het optreden van de burgemeester volgens de Afdeling binnen de vastgestelde beleidsregels ten aanzien van gevaarlijke en bijtende honden. Omdat de inbeslagname bovendien een tijdelijk karakter had en in overeenstemming was met de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit, concludeert de Afdeling dat art. 172, derde lid, Gemeentewet hiervoor in dit geval een rechtsgeldige basis bood.  

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Consultatie Wetsvoorstel implementatie herziene gasrichtlijn en uitvoering herziene gasverordening 

Vanaf 18 juli 2025 doorloopt het voorstel tot Wijziging van de Energiewet en enkele andere wetten in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2024/1788 en verordening nr. 2024/1789 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 met het oog op de regulering van de markt voor waterstofgas en het doorvoeren van enkele aanpassingen op het terrein van gas en consumentenbescherming (Implementatiewet herziene gasrichtlijn en uitvoering herziene gasverordening) een internetconsultatieronde. Dit concept wetsvoorstel implementeert de herziene gasrichtlijn in de Nederlandse wetgeving en zorgt dat de herziene gasverordening uitgevoerd kan worden. Samen vormen deze onderdelen het waterstof en gas decarbonisatiepakket van de Europese Unie. Het doel van het decarbonisatiepakket is om kosteneffectief de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Dit gebeurt door een Europese waterstofmarkt te creëren en ervoor te zorgen dat stap voor stap minder gebruik gemaakt wordt van fossiele gassen, zoals aardgas. Tot en met 30 september 2025 kunnen belangstellenden reageren op de consultatiedocumenten. 

Uitwerking Circulair Materialenplan vrijgegeven voor internetconsulatie 

Het Circulair Materialenplan (“CMP”) is het toekomstige beleidskader voor het omgaan met afval en grondstoffen. Voor mijnbouwactiviteiten wordt het CMP nader uitgewerkt in twee leidraden voor (1) injectie-activiteiten bij de winning van gas en olie, en (2) injectie-activiteiten bij de winning van zout. In de periode van 18 juli 2025 tot en met 29 augustus 2025 doorlopen beide leidraden een internetconsultatietraject. Belangstellenden kunnen gedurende deze termijn reageren op de consultatiestukken. 

Consultatie voorgenomen wijziging Leegstandswet 

Op 15 juli 2025 is de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening een internetconsulatie gestart voor de voorgenomen Wijziging van de Leegstandwet naar aanleiding van de evaluatie (Wet aanpak leegstand). Met dit concept wetsvoorstel wil de minister de Leegstandwet op onderdelen wijzigen, zodat gemeenten meer slagkracht krijgen om leegstand aan te kunnen pakken. De voorgestelde wijzigingen zien voornamelijk op de instrumenten die gemeenten met behulp van de leegstandverordening kunnen inzetten om leegstand te bestrijden en op het onderdeel tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. Geïnteresseerden kunnen tot en met 9 september 2025 reageren op het concept wetsvoorstel.   

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen. 

In verband met de zomerperiode verschijnt ons eerstvolgende Signaleringsblog vanaf medio augustus 2025.