Signaleringsblog week 22: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Beoordeling planschadeverzoek: ontwikkeling en realisatie windpark op agrarische gronden geldt op zichzelf als een normale maatschappelijke ontwikkeling

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 21 mei 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2314) in het kader van een planschadegeschil dat de ontwikkeling en realisatie van een windpark op agrarische gronden op zichzelf geldt als een normale maatschappelijke ontwikkeling. De Afdeling overweegt dat het al dan niet voorzienbaar zijn van een planologische ontwikkeling, zoals in dit geval de ontwikkeling en realisatie van vijf windturbines in een lijnopstelling, moet worden onderscheiden van de vraag of planschade geheel of gedeeltelijk tot het normaal maatschappelijk risico behoort. Bij de beoordeling of sprake is algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee burgers en instanties rekening kunnen en moeten houden spelen de omstandigheden van het geval geen rol. Die omstandigheden zijn wel van belang voor het antwoord op de vraag of de planologische ontwikkeling, waarvoor een tegemoetkoming in planschade wordt gevraagd, in de lijn der verwachtingen lag. Het al dan niet voorzienbaar zijn van een planologische ontwikkeling en de vraag of planschade geheel of gedeeltelijk tot het normaal maatschappelijk risico behoort zijn aldus twee zelfstandige criteria voor de beoordeling of geleden planschade voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. Omdat de realisatie van een windpark naar het oordeel van de Afdeling moet worden beschouwd als een normale maatschappelijke ontwikkeling, zijn de ligging van het windpark (in dit geval tussen twee dorpskernen in een omgeving waar nog geen andere windturbines staan en niet op een plek nabij zee of industrie waar windturbines vaker voorkomen) voor dit oordeel niet van belang. 

Voorzitter Afdeling vraagt conclusie over betekenis van art. 5.2, derde lid, Woo 

De voorzitter van de Afdeling heeft op 15 mei 2025 aan staatsraad advocaat-generaal Wattel (“A-G”) een conclusie gevraagd over de betekenis en reikwijdte van art. 5.2, derde lid, Wet open overheid (“Woo”). Dit wetsartikel verplicht de daarin genoemde bestuursorganen om in niet tot personen herleidbare vorm informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken, voor zover (i) de betreffende documenten zijn opgesteld ten behoeve van bestuurlijke besluitvorming en (ii) openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen het kunnen voeren van intern beraad niet onevenredig schaadt. De voorzitter heeft naar aanleiding van een het tegen de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 11 januari 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2024:93) ingestelde hoger beroep de A-G gevraagd te verduidelijken (i) welke betekenis, gelet op de tostandkomingsgeschiedenis en het systeem van de Woo, toekomt aan de woorden ten behoeve bestuurlijke besluitvorming, (ii) in welke situaties het belang van het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad en (iii) hoe de Afdeling volgens de A-G zou moeten beslissen in de voorliggende zaak. 

Rechtbank verduidelijkt aard ambtshalve basistoets en rol van bedenkingen in (eerste) bekrachtigingsprocedure onteigeningsbeschikking 

De Rechtbank Zeeland-West-Brabant verduidelijkt in zijn uitspraak van 20 mei 2025 (ECLI:NL:RBZWB:2025:2931) aan de hand van de wetsgeschiedenis dat de in het kader van het verzoek om bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking (als bedoeld in art. 16.93, eerste lid, Omgevingswet (“Ow”)) aan te leggen ambtshalve basistoets een volle, intensieve toets betreft. Omdat de bekrachtigingsprocedure bij de rechtbank ook de rechtsbeschermingsfunctie van de behandeling van een beroep in eerste aanleg vervult, heeft een tegen de onteigeningsbeschikking ingebrachte bedenking een vergelijkbare functie als een beroepschrift in een reguliere beroepsprocedure. Aanleiding voor het geven van deze verduidelijking was het verzoek van de gemeenteraad om bekrachtiging van een onteigeningsbeschikking in het kader van de beoogde herinrichting van het stationsgebied. Het betreft het eerste verzoek om bekrachtiging sinds de inwerkingtreding van de Ow. 

De rechtbank overweegt dat zij in reactie op dit verzoek uitspraak moet doen op grondslag van het verzoekschrift, de basistoets, de bedenking die tegen de onteigeningsbeschikking is ingebracht, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting (art. 16.106, eerste lid, Ow). De uit te voeren ambtshalve basistoets (art.16.107 Ow) voert de rechtbank ook uit als de ingebrachte bedenkingen daar geen aanleiding toe geven of wanneer geen bedenkingen zijn ingebracht. Deze basistoets vormt de inhoudelijke waarborg dat niemand onteigend zal worden zonder dat een rechter zich heeft uitgesproken over de onteigening. De rechtbank wijst op basis van deze toets het verzoek om bekrachtiging in ieder geval af als de onteigeningsbeschikking niet volgens de wettelijke vormvoorschriften is voorbereid of het onteigeningsbelang, de noodzaak of de urgentie ontbreekt. Dit beoordeelt de rechtbank aan de hand van een volle, intensieve toets, waarbij de rechtbank de drie laatstgenoemde onteigeningscriteria aan de hand van ex nunc toetst. 

Volgens de wetsgeschiedenis vervult de bekrachtigingsprocedure bij de rechtbank ook de rechtsbeschermingsfunctie van de behandeling van een beroep in eerste aanleg. Gelet daarop wordt aan belanghebbenden (in de zin van art. 1:2 Algemene wet bestuursrecht, “Awb”) de gelegenheid geboden hun argumenten tegen de onteigeningsbeschikking aan de rechter voor te leggen in de vorm van een bedenking. Daarmee heeft een bedenking een vergelijkbare functie als een beroepschrift in een reguliere beroepsprocedure. Niet vereist is dat een bedenking vooraf is gegaan door een naar voren gebrachte zienswijze. Deze door de belanghebbenden ingediende bedenkingen kunnen de bestuursrechter aanleiding geven om aanvullend op de basistoets een meer casusspecifieke toetsing van de rechtmatigheid van de onteigeningsbeschikking voor een bepaalde rechthebbende te verrichten. De bestuursrechter heeft daarbij de ruimte en de verantwoordelijkheid voor het kiezen van een passende toetsingsmaatstaf en toetsingsmoment. Afhankelijk van de rechtsgrond waarop een bedenking steunt, kan de bestuursrechter bij deze toets gewicht toekennen aan de opstelling van de belanghebbende in het minnelijk overleg en de openbare voorbereidingsprocedure.

Wijzigen begrenzing bebouwde kom ter bescherming van houtopstanden vereist onder Wnb geen onherroepelijk vastgesteld bestemmingsplan

Uit de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 20 mei 2025 (ECLI:NL:RBMNE:2025:2319) volgt dat voor het op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”) kunnen wijzigen van de grenzen van de bebouwde kom ten behoeve van de bescherming van houtopstanden ten minste een bestemmingsplan moet zijn vastgesteld dat voorziet in de planologische uitbreiding van het stedelijk gebied. Niet vereist is dat dit bestemmingsplan ook onherroepelijk is. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over het besluit van de gemeenteraad (“raad”) tot vaststellen van de Kaart Bebouwde Kom Wet natuurbescherming, waarmee de raad de begrenzing van de bebouwde kom voor de bescherming van houtopstanden heeft gewijzigd (art. 4.1, aanhef en onder a, Wnb). De rechtbank overweegt, in lijn met eerdere rechtspraak (vgl. de Afdelingsuitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1710 en de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 27 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3110), dat een dergelijke aanwijzing kwalificeert als een concretiserend besluit van algemene strekking en (dus) rechtstreeks appellabel is. Volgens de stichting die tegen dit besluit in beroep was gekomen had de raad niet eerder mogen besluiten tot de grenswijziging dan nadat het bestemmingsplan dat voorziet in de uitbreiding van het stedelijk gebied onherroepelijk was geworden en de voorziene verstedelijking daadwerkelijk gerealiseerd. De rechtbank overweegt dat de Wnb noch de daarvoor geldende Boswet het begrip ‘bebouwde kom’ definieert. Ook de wetsgeschiedenis bevat geen aanknopingspunten voor de uitleg van dit begrip, behalve dat daaronder niet hetzelfde wordt verstaan als onder het begrip bebouwde kom in de Wegenwet. De rechtbank stelt vast dat de Ow met de mogelijkheid tot aanwijzen van een ‘bebouwingscontour houtkap’ wel voorziet in een regeling voor de vaststelling van de grenzen van de bebouwde kom (art. 5.165b Besluit kwaliteit leefomgeving in samenhang gelezen met art. 11.111, tweede lid, aanhef en onder a Besluit activiteiten leefomgeving). Deze bebouwingscontour houtkap dient namelijk steeds op basis van ruimtelijke afwegingen aansluitend op stedelijk gebied te worden bepaald. Omdat onder de Ow een in een ontwerp-omgevingsplan voorziene uitbreiding van stedelijk gebied tegelijkertijd een wijziging van deze bebouwingscontour met zich brengt, volgt de rechtbank het betoog van de stichting dat wijziging van de bebouwde komgrenzen pas mogelijk is na het onherroepelijk worden van een planwijziging niet. Tegelijkertijd moet naar het oordeel van de rechtbank ten tijde van de vaststelling van een uitbreiding van de bebouwde kom wel tenminste een bepaalde mate van zekerheid bestaan dat de uitbreiding van het stedelijk gebied ook planologisch kan worden gefaciliteerd. De rechtbank concludeert dat een op de Wnb gebaseerd besluit tot uitbreiding van de bebouwde kom daarom niet eerder kan worden genomen dan het moment waarop een bestemmingsplan dat voorziet in een planologische uitbreiding van het stedelijk gebied wordt vastgesteld. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving en in de rechtspraak  

Gewijzigd Bbl in verband met hernieuwbare energie bij vervanging van het verwarmingssysteem

De ministers van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en Justitie en Veiligheid hebben op 15 mei 2025 het Besluit van 6 mei 2025 tot wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving (“Bbl”) in verband met hernieuwbare energie bij vervanging van het verwarmingssysteem bekendgemaakt (Stb. 2025, 135). Dit besluit strekt tot de implementatie van de op 18 oktober 2023 vastgestelde Europese richtlijn voor hernieuwbare energie (Richtlijn 2023/2413, RED-III), voor zover het gaat om de integratie van hernieuwbare energie in gebouwen. De richtlijn bevat een verplichting voor lidstaten om een minimumwaarde hernieuwbare energie voor te schrijven bij nieuwbouw, ingrijpende renovatie en bij vervanging van het verwarmingssysteem. Voor de twee eerstgenoemde categorieën was deze verplichting reeds geïmplementeerd, met deze wijziging van het Bbl wordt ook de verplichting voor de derde categorie geïmplementeerd. Het gewijzigde Bbl treedt is per 21 mei 2025 in werking getreden. 

Afdeling geeft ook komend jaar voorrang aan woningbouwprojecten 

Op 23 mei 2025 heeft de Afdeling via een persbericht bekendgemaakt dat zij woningbouwprojecten ook in de periode van juli 2025 tot juli 2026 met voorrang behandelt. Sinds de zomer van 2024 geeft de Afdeling prioriteit aan woningbouwzaken ten opzichte van andere rechtszaken in het omgevingsrecht. In het afgelopen jaar is daardoor in 250 woningbouwzaken (samen goed voor zo'n 62.000 woningen) versneld uitspraak gedaan. Aanvankelijk zou dit project stoppen op 1 juli 2025, maar gelet op de bereikte resultaten en het grote maatschappelijke belang van de woningbouwopgave heeft de Afdeling besloten om daar in elk geval tot de zomer van 2026 mee door te gaan. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.