Signaleringsblog week 21: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Grote Kameruitspraak over bestuursrechtelijke toetsing van binnen- buiten- en tegenwettelijk beleid 

In de grote kameruitspraak van 15 mei 2025 (ECLI:NL:CRVB:2025:700) zet de Centrale Raad van Beroep (“Centrale Raad”) uiteen welke hoe de bestuursrechter voortaan een (mede) op beleid gebaseerd besluit dient te toetsen. Ook herijkt de Centrale Raad de bestuursrechtelijke toetsing van binnen- en buitenwettelijk beleid aan hoger geschreven recht en algemene rechtsbeginselen (waaronder in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel). 

De uitspraak sluit aan op eerdere uitspraken van grote kamers van andere hoogste bestuursrechters, te weten uitspraken van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 en 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772 en van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190 (zie hierover ons eerdere blogbericht). De betekenis van de uitspraak van 15 mei 2025 strekt zich uit over het hele bestuursrecht.

Aanleiding voor de uitspraak was een geschil over een besluit tot intrekking en terugvordering van bijstand wegens te lang verblijf van appellant in het buitenland. In het kader van de beoordeling van de zaak onderscheidt de Centrale Raad, in aansluiting met de conclusie van raadsheer advocaat-generaal (“A-G”) De Bock van 10 november 2023 (ECLI:NL:CRVB:2023:2086), voortaan drie soorten beleid: binnenwettelijk beleid, buitenwettelijk beleid en tegenwettelijk beleid. Waar binnenwettelijk beleid - ook wel aangeduid als ‘wetsinterpreterend beleid’ - een grondslag heeft in een wettelijk voorschrift, ontbreekt een wettelijke basis in geval van buitenwettelijk beleid. 

Naar het oordeel van de Centrale Raad is in dit geval sprake van tegenwettelijk beleid. Dat is volgens de Centrale Raad beleid dat in strijd is met een wettelijk voorschrift (‘contra legem’) en veelal uitdrukking geeft aan de keuze van het betrokken bestuursorgaan om voor een specifieke groep of categorie van gevallen een of meer van de toepassingsvoorwaarden in het wettelijk voorschrift waarop de bevoegdheid berust, niet of niet volledig toe te passen. De achtergrond daarvan is veelal dat het wel of onverkort toepassen ervan naar het oordeel van het bestuursorgaan voor die situaties zou leiden tot ongewenste gevolgen of zelfs tot strijd met het evenredigheidsbeginsel. 

In zijn uitspraak zet de Centrale Raad uiteen op welke wijze de bestuursrechter de drie onderscheiden vormen van beleid exceptief toetst. De toetsing van binnenwettelijk beleid blijft ongewijzigd; wel verduidelijkt de Centrale Raad met zijn uitspraak de intensiteit van deze toetsing. De wijze van toetsing bij buitenwettelijk beleid wordt aanzienlijk verruimd, waarbij de Centrale Raad ingaat op de intensiteit van de exceptieve toetsing van buitenwettelijk beleid. Bij tegenwettelijk beleid geldt een andere wijze van toetsing dan bij binnenwettelijk en buitenwettelijk beleid: dit type beleid wordt - en daarmee anders dan de A-G in zijn conclusie heeft voorgesteld - niet exceptief getoetst aan hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht (waaronder het evenredigheidsbeginsel), maar als een gegeven aanvaard. Ook voor tegenwettelijk beleid geldt dat het bestuursorgaan verplicht is te handelen in overeenstemming met het beleid. De bestuursrechter zal daarom in de eerste plaats toetsen of het bestuursorgaan in het concrete geval het tegenwettelijk beleid juist heeft toegepast. In de tweede plaats zal de bestuursrechter toetsen of het concrete bestreden besluit berust op een juiste wettelijke grondslag en niet in strijd is met hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en ander (on)geschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Dit omvat ook de vraag of de fundamentele rechten waarop de betrokkene zich beroept niet zijn geschonden. Die toetsing geschiedt op dezelfde wijze als bij een besluit in het geval geen beleid van toepassing is, aldus de Centrale Raad. Met het bestaan van het tegenwettelijk beleid wordt in het kader van deze toetsing geen rekening gehouden; dat beleid wordt als het ware ‘weggedacht’. 

Toegespitst op de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel betekent dit dat de bestuursrechter voortaan zal beoordelen of in het concrete geval het dwingende wettelijke voorschrift waarvan met het tegenwettelijk beleid is afgeweken, buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Is dit een algemeen verbindend voorschrift dat niet een wet in formele zin is, dan zal moeten worden beoordeeld of het besluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel (zoals besproken in de hiervoor genoemde CBb-uitspraak van 26 maart 2024 en zoals verduidelijkt in de CBb-uitspraak van 24 december 2024). Is het tegenwettelijk beleid in strijd met een wet in formele zin, dan zal moeten worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Alleen als zulke omstandigheden zich voordoen, is er ruimte voor toetsing van het besluit aan (onder andere) het evenredigheidsbeginsel (zoals de Afdeling heeft overwogen in haar hiervoor aangehaald uitspraak van 1 maart 2023). 

Ondanks ten onrechte afzien van horen geen schending recht op eerlijk proces 

De Centrale Raad oordeelt in zijn uitspraak van 25 maart 2025 (ECLI:NL:CRVB:2025:613) dat de rechtbank de zaak van appellant weliswaar ten onrechte niet op zitting heeft behandeld, maar dat appellant hierdoor in dit geval niet in zijn recht op een eerlijk proces (als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM) is geschaad. In reactie op de stelling van appellant dat hij geen eerlijk proces heeft gehad, stelt de Centrale Raad vast dat de rechtbank de zaak niet mondeling op een zitting heeft behandeld, omdat de gemachtigde van appellant in zijn schriftelijke reactie niet binnen vier weken voor die geboden mogelijkheid had gekozen. De Raad overweegt dat uit de reactie van de gemachtigde niet kan worden afgeleid dat appellant afstand heeft gedaan van het recht om tijdens een zitting te worden gehoord. Volgens de Centrale Raad heeft de gemachtigde noch passief noch actief toestemming verleend voor het achterwege laten van een zitting. Daarmee heeft de rechtbank ten onrechte afgezien van het horen van appellant op zitting (vgl. de uitspraak van de Centrale Raad van 27 augustus 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1889). Naar het oordeel van de Centrale Raad leidt het achterwege laten van een zitting in dit geval niet tot een schending van het in art. 6, eerste lid, EVRM gewaarborgde recht op een eerlijk proces: uit rechtspraak van het EHRM volgt namelijk dat als de hogerberoepsrechter de zaak volledig kan beoordelen, een ten onrechte achterwege gelaten zitting bij de rechtbank kan worden ondervangen met een zitting in hoger beroep (vgl. EHRM 6 november 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1106JUD005539113 (Ramos Nunes de Carvalho e Sá/Portugal). Deze situatie doet zich in dit geval voor, aldus de Centrale Raad. Mede gelet op het belang van finale geschilbeslechting (art. 8:41a Awb) is er daarom geen reden om de zaak terug te verwijzen naar de rechtbank. 

Afdeling verduidelijkt begrip ‘beheermaatregel’ (art. 2.7, tweede lid, Wnb)

De Afdeling verduidelijkt in haar uitspraak van 14 mei 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2198) wat onder een beheermaatregel als bedoeld in art. 2.7 Wet natuurbescherming (“Wnb”) moet worden verstaan. Aanleiding hiervoor was het in een zogenoemde positieve weigering neergelegde oordeel van Gedeputeerde Staten (“GS”) dat voor uit te voeren beheeractiviteiten - in casu het uitvoeren van vernattingsmaatregelen en de aanleg van een inundatiegebied (voor waterberging) in een aangewezen Natura 2000-gebied - geen natuurvergunning nodig zou zijn. Uit art. 2.7, tweede lid, Wnb volgt immers dat een project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied zonder vergunning mag worden uitgevoerd. In haar uitspraak gaat de Afdeling nader in op de kwalificatie van een maatregel als beheermaatregel in de zin van art. 2.7, tweede lid, Wnb. Volgens de Afdeling moet het bestuursorgaan eerst vaststellen (i) wat het project of de activiteit inhoudt, (ii) of het project dan wel de activiteit daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van de instandhoudingsdoelen van een gebied en (iii) of dit ook het hoofddoel is van het project of de activiteit. Alleen als de vragen (ii) en (iii) bevestigend beantwoord kunnen worden, mag het bestuursorgaan het project of de activiteit kwalificeren als beheermaatregel. Daarnaast is volgens de Afdeling van belang dat het opnemen van een project of activiteit in een beheerplan voor een Natura 2000-gebied geen voorwaarde of vereiste is om deze te mogen aanmerken als beheermaatregel; evenmin vereist is dat het project of activiteit bijdraagt aan het behalen van alle instandhoudingsdoelen van het gebied. Het enkele feit dat een project of activiteit significante negatieve gevolgen kan hebben voor een of meer aangewezen habitattypen of habitatsoorten is volgens de Afdeling bovendien niet doorslaggevend voor de vraag of sprake is van een beheermaatregel. Tot slot wijst de Afdeling erop dat uitsluitend de onderdelen van het project of de activiteit die verband houden met de instandhoudingsdoelen of hiervoor nodig zijn, uitgezonderd zijn van de vergunningplicht en tellen als beheermaatregel. 

Omdat aanleg padelbanen niet als kruimelgeval kon worden aangemerkt, moest omgevingsvergunning met uitgebreide voorbereidingsprocedure worden voorbereid

Uit de Afdelingsuitspraak van 14 mei 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2163) volgt dat vanwege de constructieve en functionele samenhang tussen vier nieuw aan te leggen padelbanen en de glazen omheining de kruimelgevallenregeling van art. 4, aanhef en onderdeel 3, bijlage II Besluit omgevingsrecht (“Bor”) toepassing miste, zodat ter voorbereiding van de daarvoor te verlenen omgevingsvergunning niet de reguliere maar uitgebreide voorbereidingsprocedure moest worden gevolgd. De Afdeling overweegt dat de glazen wanden een hoogte hebben van 4 meter, terwijl het bestemmingsplan een maximale bouwhoogte van 3 meter toelaat. De Afdeling stelt ook vast dat het project voorziet in het realiseren van vier padelbanen van ieder 20 bij 10 m, die volgens de aanvraag bij elkaar een grondoppervlakte van 800 m2 zullen beslaan. Het grondoppervlak wordt blijkens de aanvraag verhard en daarop wordt kunstgras gelegd. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de verharding en de omheining functioneel met elkaar verbonden, omdat zonder het een het ander zijn functie als onderdeel van de padelbaan verliest. Ook qua constructie zijn beiden met elkaar verbonden, aangezien de betonnen fundering het verharde terrein direct omsluit en opsluit. Dit leidt de Afdeling tot de slotsom dat sprake is van een bouwwerk met een oppervlakte van meer dan 50 m2, per baan gerekend en gerekend naar het totale project (vgl. de Afdelingsuitspraak van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2750). De Afdeling concludeert, anders dan de rechtbank, dat de kruimelgevallenregeling daarmee in dit geval niet van toepassing is en de uniforme voorbereidingsprocedure moest worden gevolgd. 

Geen onaanvaardbare doorkruising horecagebiedsplan APV met omgevingsplan 

De Rechtbank Rotterdam oordeelt in zijn uitspraak van 6 mei 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:5399) dat het in de Algemene Plaatselijke Verordening (“APV”) opgenomen horecagebiedsplan het omgevingsplan niet op onaanvaardbare wijze doorkruist, omdat aan het horecagebiedsplan een ander motief ten grondslag ligt. Het horecagebiedsplan sluit de nieuwvestiging van horeca-inrichtingen op plekken die niet exclusief voor horecadoeleinden zijn bestemd uit, reden waarom de burgemeester de op grond van de APV aangevraagde exploitatievergunning voor het vestigen van een horecazaak op een locatie met een gemengde bestemming heeft geweigerd. Eiser kan zich met dit besluit niet verenigen en voert in beroep aan dat het in het horecagebiedsplan opgenomen gebiedsgenerieke verbod het bestemmingsplan (thans omgevingsplan) op onaanvaardbare wijze doorkruist en daarom buiten toepassing moet worden gelaten. Op grond van het geldende omgevingsplan is horeca op het perceel toegelaten en is de impact daarvan op het woon- en leefklimaat reeds meegewogen in de ruimtelijke afweging in het omgevingsplan. Volgens de rechtbank is voor buiten toepassing laten geen plaats: het omgevingsplan bepaalt waar horeca zich kan vestigen uit het oogpunt van ruimtelijke ordening (thans: een evenwichtige toedeling van functies aan locaties), het horecagebiedsplan bepaalt of en zo ja, wat voor horeca-inrichtingen zich kunnen vestigen uit het oogpunt van leefbaarheid in de zin van openbare orde en veiligheid. Daarmee heeft het horecagebiedsplan een ander motief dan het omgevingsplan en is het horecagebiedsplan niet in strijd met het omgevingsplan (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2499). Voor zover de motieven van het omgevingsplan en het horecagebiedsplan elkaar gedeeltelijk overlappen, geeft dat geen grond voor een ander oordeel (vgl. de Afdelingsuitspraak van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2318). De rechtbank concludeert dat geen sprake is van een onaanvaardbare doorkruising. 

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Internetconsultatie Wijzigingsbesluit toegang UBO-registers voor bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak

Op 15 mei 2025 is het Wijzigingsbesluit toegang UBO-registers voor bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak vrijgegeven voor internetconsultatie. In dit besluit worden verschillende bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke taak of bevoegdheid noodzakelijk is om informatie over uiteindelijk belanghebbenden (ultimate beneficial owners of kortweg “UBO’s”) te achterhalen, aangewezen als partijen die toegang krijgen tot het UBO-register. Ook wordt de Douane toegevoegd aan de lijst van bevoegde autoriteiten die toegang hebben tot de UBO-registers. Tot en met 26 juni 2025 kunnen belangstellenden reageren op het wijzigingsbesluit. 

Internetconsultatie Regeling niet publiekrechtelijke normen overgedragen milieuregels

Vanaf 19 mei 2025 doorloopt de Regeling niet publiekrechtelijke normen overgedragen milieuregels een internetconsultatieronde. Het betreft het voorstel voor een beleidsarme en technische aanpassing van de Omgevingsregeling, waarbij de bestaande verwijzingen naar niet-publiekrechtelijke normen (zoals NEN-normen) die met de Bruidsschat per 1 januari 2024 in de omgevingsplannen en waterschapsverordeningen terecht zijn gekomen worden verplaatst naar hoofdstuk 6 van de Omgevingsregeling. Als gevolg daarvan wordt het Rijk verantwoordelijk voor het ter inzage leggen en bijhouden van de gewijzigde versies van die normen. Dit ontzorgt gemeenten en waterschappen bij de uitvoering van bekendmakingsverplichtingen en voorkomt onderlinge verschillen tussen gemeenten en waterschappen. De wijzigingsregeling verandert niet het uitgangspunt dat maatwerkregels ten opzichte van de landelijke meet- en rekenregels niet wenselijk zijn. Tot en met 17 juni kunnen belangstellenden reageren op de consultatiedocumenten.  

Voorgenomen implementatie verlaging beschermde status wolf 

Op 6 mei 2025 heeft het Europees Parlement in overeenstemming met het Verdrag van Bern ingestemd met verlaging van de beschermingsstatus van de wolf in de Habitatrichtlijn van ‘strikt beschermd’ naar ‘beschermd’. Het wijzigen van de beschermde status werd noodzakelijk geacht vanwege het grote aantal incidenten met wolven in de EU en de beperkte mogelijkheden om hier adequaat tegen op te treden. De wijziging biedt lidstaten meer ruimte bij het beheer van hun wolvenpopulaties, met als doel de co-existentie tussen mens en wolf te verbeteren en de impact van de groeiende populatie in de EU te beperken. Lidstaten moeten nog steeds de gunstige staat van instandhouding van de wolf aanhouden. Ze kunnen er bovendien voor kiezen de wolf in hun nationale wetgeving te blijven aanmerken als een strikt beschermde soort en strengere beschermingsmaatregelen toe te passen. De staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur heeft de Tweede Kamer bij brief van 8 mei 2025 geïnformeerd over het voornemen om met het oog op het aanpakken van probleemwolven de verlaging van de beschermde status van de wolf zo snel mogelijk te implementeren in nationale regelgeving. Het Besluit houdende wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving en van het Besluit activiteiten leefomgeving (bescherming wolf en goudjakhals) doorloopt daartoe in de periode van 9 mei tot en met 6 juni 2025 een internetconsultatieronde. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.