Signaleringsblog week 18: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Lokaal reclameverbod voor fossiele brandstoffen houdt stand bij rechtbank  

De kortgedingrechter van de Rechtbank Den Haag oordeelt in zijn uitspraak van 25 april 2025 (ECLI:NL:RBDHA:2025:6874) dat het in de Algemene Plaatselijke Verordening (“APV”) opgenomen verbod op het maken van fossiele reclame niet onmiskenbaar onverbindend is. De gemeenteraad had het lokale reclameverbod ingesteld om de gezondheid van de inwoners te beschermen, de negatieve gevolgen van klimaatverandering terug te dringen en het milieu te verbeteren. Enkele reisorganisaties en de brancheorganisatie Algemene Nederlandse Vereniging van Reisondernemingen (ANVR) keerden zich tegen het verbod dat in de weg staat aan het aanprijzen van vlieg- en cruisereizen. Omdat tegen het verbod geen rechtstreeks beroep openstaat bij de bestuursrechter, vochten partijen het verbod aan bij de civiele kortgedingrechter. Deze laatste stelt voorop dat hem vanwege de grote mate van beleidsvrijheid van de gemeenteraad een zeer terughoudende rol past: de burgerlijke rechter kan (een onderdeel van) een wettelijke regeling in kort geding slechts buiten toepassing verklaren indien en voor zover deze onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met hogere regelgeving of algemene beginselen van behoorlijk bestuur (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 1 juli 1983, ECLI:NL:HR:1983:AD5666). Omdat de met het verbod nagestreefde doelen het te behartigen (lokale) publieke belang in voldoende mate raken (als bedoeld in art. 149 Gemeentewet), was de gemeenteraad naar het oordeel van de kortgedingrechter bevoegd om het reclameverbod in te stellen. Omdat het maken van fossiele reclame voor vlieg- en cruisereizen volgens de kortgedingrechter kwalificeert als ‘handelsreclame’ in de zin van art. 7, vierde lid, Grondwet, valt het reclameverbod buiten de verspreidingsleer c.q. het reguleringsverbod van art. 7, eerste en derde lid, Gemeentewet en is het reclameverbod om die reden niet onmiskenbaar onverbindend. Dit laatste geldt ook bij de toets aan de Richtlijn oneerlijke handelspraktijken (Richtlijn 2005/29/EG): de beschermt enkel de economische belangen van consumenten en mist volgens de kortgedingrechter daarom toepassing bij het stellen van regels inzake handelspraktijken met het oog op gezondheid, veiligheid of milieubescherming (zoals in casu het geval is). Ook is de kortgedingrechter niet gebleken van strijd met art. 34 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat het verbod gelijkelijk van toepassing is op alle - nationale én internationale - marktdeelnemers. Mede in het licht van de artt. 10 EVRM en 11 EU-Handvest (vrijheid van meningsuiting) voldoet het reclameverbod aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit: fossiele reclames via andere kanalen, zoals radio, televisie en de krant, zijn ondanks het verbod nog steeds toegestaan, zodat het reclameverbod niet te verstrekkend is. Omdat het reclameverbod ook niet onmiskenbaar onverbindend is in het licht van art. 16 EU-Handvest (vrijheid van ondernemerschap) en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, wijst de kortgedingrechter de vorderingen van de reisorganisaties en brancheorganisatie af. 

Handelen in strijd met beginsel van behoorlijke procesvoering leidt tot niet-ontvankelijkheid in bestuursrechtelijke procedure 

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in zijn uitspraak van 16 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1667) ambtshalve dat het verzoek om voorlopige voorziening niet-ontvankelijk is wegens handelen in strijd met het beginsel van behoorlijke procesvoering. Daarmee doet de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening zonder zitting af. De voorzieningenrechter overweegt dat eenieder die een rol heeft in een bestuursrechtelijke procedure, waaronder ook de rechtzoekende, gebonden is aan het beginsel van behoorlijke procesvoering. Dat beginsel houdt onder meer in dat zowel schriftelijk als mondeling het gesprek met elkaar gevoerd moet worden op een fatsoenlijke manier, zonder daarbij gebruik te maken van ongepaste, beledigende en dreigende teksten en/of uitlatingen. Houdt één van de partijen zich daar niet aan, dan kan de rechter van die partij verlangen stukken in te dienen zonder ongepaste, beledigende en dreigende passages. Als een partij dat niet doet, kan de rechter overgaan tot het niet-ontvankelijk verklaren van het (hoger) beroep of een verzoek om voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter ziet zich hierbij gesteund door het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 15 december 2022, ECLI:CE:ECHR:2022:1215JUD003551120, Gherardi Martiri v. San Marino). De voorzieningenrechter overweegt dat in dit geval het taalgebruik van de verzoeker om voorlopige voorziening de grenzen van het normale en beschaafde taalgebruik onaanvaardbaar ver heeft overschreden. De verzoeker heeft niet gereageerd op het verzoek van de voorzieningenrechter om, (mede) ter voorkoming van niet-ontvankelijk verklaring, wegens ongepaste en beledigende passages in zijn verzoek een nieuw verzoek in te dienen. Ook is verzoeker in de bezwaarfase meerdere malen tevergeefs gevraagd zich te onthouden van ongepaste en beledigende uitlatingen. De wijze waarop verzoeker zich uitlaat over de verschillende actoren in deze en ook andere bestuursrechtelijke procedures betekenen volgens de voorzieningenrechter dat de door de verzoeker ingestelde rechtsmiddelen niet anders kunnen worden gezien dan een manier  om de betrokken personen systematisch te beledigen, te schofferen en onder druk te zetten. Gelet hierop verklaart de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening niet-ontvankelijk. Als de verzoeker om voorlopige voorziening in de toekomst een inhoudelijke behandeling van zijn zaak wenst, zo overweegt de voorzieningenrechter tot slot, zal hij zijn (proces)stukken zodanig vorm moet geven dat hierin geen ongepaste, beledigende en dreigende passages zijn opgenomen die de grenzen van het normale, beschaafde en legitieme kritiek overschrijden. Ook op een zitting moet hij zich van dergelijke ongepaste, beledigende en dreigende opmerkingen onthouden. 

Maatwerkbenadering: Afdeling oordeelt geringe termijnoverschrijding in dit geval verschoonbaar 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 23 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1830) dat het overschrijden van de bezwaartermijn met vier dagen in het voorliggende tweepartijengeschil verschoonbaar is (in de zin van art. 6:11 Algemene wet bestuursrecht, “Awb”). De minister van Financiën had afwijzend beslist op het verzoek van appellante tot overname van een private schuld op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen. In navolging van de minister oordeelde de rechtbank in beroep de termijnoverschrijding niet verschoonbaar. De Afdeling oordeelt aan de hand van een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering anders. De termijnoverschrijding, zo blijkt uit de verklaring van appellante en haar gemachtigde, is terug te voeren op een misverstand tussen beide over wie het bezwaarschrift bij de minister zou indienen. De Afdeling stelt vast dat de gemachtigde ten tijde van de afloop van de bezwaartermijn al wel contact had gehad met appellante over de zaak, maar op dat moment nog niet haar gemachtigde was. Ook was appellante door persoonlijke omstandigheden slechts in beperkte mate in staat haar eigen belangen te behartigen en miste zij, meer in het bijzonder, het nodige overzicht over lopende zaken. Tegen de achtergrond van de vier uitspraken van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 30 januari 2024 over de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding (ECLI:NL:CBB:2024:31, ECLI:NL:CBB:2024:32, ECLI:NL:CBB:2024:33 en ECLI:NL:CBB:2024:34) oordeelt de Afdeling dat het niet tijdig maken van bezwaar in dit geval slechts in geringe mate verwijtbaar is, zodat het overschrijden van de bezwaartermijn niet aan appellante kan worden toegerekend. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet gebleken is van belangen van de minister of van derden die aan dit oordeel in de weg staan. Omdat het bezwaarschrift bovendien zo spoedig mogelijk is ingediend als redelijkerwijs kon worden verlangd, concludeert de Afdeling dat het bezwaar van appellante ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. 

Vrijstelling bestemmingsplan is na verlenen bouwvergunning uitgewerkt en kan niet opnieuw worden gebruikt voor daarbinnen passend bouwplan 

In haar uitspraak van 23 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1821) oordeelt de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de bouw van een woning ten onrechte gebruik heeft gemaakt van een vijftien jaar eerder verleende vrijstelling van het bestemmingsplan. De op grond van art. 19, tweede lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (“WRO”) verleende vrijstelling bood de mogelijkheid om in afwijking van het bestemmingsplan twaalf bouwkavels te realiseren. Voor de in deze zaak betrokken bouwkavel heeft het college op basis van de vrijstelling destijds een bouwvergunning verleend die, nadat bleek dat deze niet werd uitgevoerd, jaren later weer is ingetrokken. Recent heeft het college de vrijstelling, voorzien van een geactualiseerde ruimtelijke onderbouwing, opnieuw ingezet voor het verlenen van de (thans bestreden) omgevingsvergunning. De Afdeling overweegt dat een vrijstellingsbesluit geen voortdurende werking heeft (vgl. de Afdelingsuitspraken van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2989 en 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1035). Dit betekent volgens de Afdeling dat als eenmaal een vrijstelling met bouwvergunning is verleend, op basis van dezelfde vrijstelling geen bouwvergunning voor een ander bouwplan kan worden verleend, ook al past dat bouwplan binnen de eerder verleende vrijstelling (vgl. de Afdelingsuitspraak van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:889). De Afdeling concludeert dat ten tijde van het verlenen van de bestreden omgevingsvergunning voor de bouw van een woning geen betekenis meer toekwam aan het vrijstellingsbesluit, zodat het college het vrijstellingsbesluit ten onrechte ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit. 

Preventief demonstratieverbod vereist deugdelijke onderbouwing  

Uit de Afdelingsuitspraak van 23 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1837) volgt dat op de burgemeester een positieve inspanningsverplichting rust om een demonstratie zoveel mogelijk te faciliteren en beschermen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2437). Het zonder toereikende motivering op voorhand verbieden van een demonstratie leidt daarom niet tot een rechtsgeldig verbod. Aanleiding voor dit oordeel was de afwijzende reactie van de burgemeester op de kennisgeving van appellant om met een betoging op een aan een derde toebehorend openbaar toegankelijk terrein aandacht te vragen voor het gevoerde woonwagenbeleid. De burgemeester had daarop aanvankelijk aangegeven de actie van appellant niet te beschouwen als een betoging, maar als een dwangmiddel om woonwagenstandplaatsen toegewezen te krijgen. Voor zover appellant zijn actie zou doorzetten, zo kondigde de burgemeester aan, zou daartegen bestuursdwang worden toegepast. Anders dan de burgemeester had de rechtbank in beroep geoordeeld dat de reactie van de burgemeester wel degelijk moest worden beschouwd als een verbod op de voorgenomen betoging. In het daarop genomen herstelbesluit stelde de burgemeester zich vervolgens op het standpunt dat betogen op het grondgebied van een derde die daarvoor geen toestemming heeft gegeven een inbreuk maakt op diens eigendomsrecht. En omdat die derde om die reden ontruiming van zijn terrein zou kunnen vorderen, hetgeen onwenselijk zou uitwerken voor de openbare orde en veiligheid en bovendien het rechtssysteem zou belasten, zou de betoging niet moeten plaatsvinden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester zich hiermee opnieuw op het standpunt gesteld dat de demonstratie moet worden verboden. Mede gelet op de situatie ter plaatse vormt de aangevoerde reden voor het verbod volgens de Afdeling geen toereikende grond om een demonstratie op voorhand te verbieden. 

Bewijslastverdeling spoedeisende bestuursdwang onjuist aanbieden afval 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraken van 23 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1806 en ECLI:NL:RVS:2025:1801) dat het college de kosten van toegepaste spoedeisende bestuursdwang wegens het in strijd met de lokale Afvalstoffenverordening aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen niet kan verhalen op iemand die deze overtreding niet heeft begaan. In beide zaken slagen de betrokken personen tot wie de aangetroffen afvalstoffen zijn te herleiden erin het bewijsvermoeden dat zij als overtreder zijn aan te merken voldoende in twijfel te trekken. De enkele omstandigheid dat de verkeerd aangeboden afvalstoffen op een afstand van 1,4 respectievelijk 4,1 kilometer van de woningen van betrokkenen zijn aangetroffen, is daarvoor op zichzelf onvoldoende; in samenhang met andere omstandigheden kan aan die afstand wel betekenis toekomen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1515). De Afdeling overweegt in beide zaken dat volgens vaste Afdelingsrechtspraak ervan mag worden uitgegaan dat de persoon tot wie de aangetroffen afvalstoffen kunnen worden herleid, ook de overtreder is, tenzij de betrokkene het tegendeel aannemelijk maakt (vgl. de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2432). Bij het ontkrachten van dit bewijsvermoeden geldt volgens de Afdeling als maatstaf of hetgeen betrokkene daartegen aanvoert de juistheid van dat vermoeden in twijfel doet trekken; de betrokkene hoeft dus niet te bewijzen dat hij niet de overtreder was. Ontstaat voldoende twijfel of de als overtreder aangemerkte persoon daadwerkelijk verantwoordelijk is voor het plaatsen van de afvalstoffen, dan is daarmee het bewijsvermoeden ontkracht. Het bestuursorgaan kan in dat geval aan de op hem rustende bewijslast voldoen door aannemelijk te maken dat de betrokkene toch de overtreder is; daarvoor is dan meer nodig dan het enkel wijzen op de omstandigheden die ten grondslag lagen aan de toepassing van het bewijsvermoeden. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de betrokkenen in beide zaken aan de hand van een concrete, consistente en logische verklaring voldoende twijfel gezaaid om het bewijsvermoeden te ontkrachten dat zij de afvalstoffen verkeerd hebben aangeboden. De Afdeling concludeert dat het college daarom ten onrechte de kosten voor de toegepaste spoedeisende bestuursdwang bij hen in rekening heeft gebracht. 

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Internetconsultatieronden voor aanpassing Boetebesluit socialezekerheidswetten

Vanaf 25 april 2025 doorloopt het voorstel tot aanpassing van het Boetebesluit socialezekerheidswetten een internetconsultatieronde. De voorgestelde aanpassingen hebben tot doel het boeteregime meer evenredig te maken. Zo voorziet het ontwerpbesluit in (i) een aangepaste boetesystematiek (er komen twee boetecategorieën, met een lagere boete voor normale overtredingen en een hogere boete voor ernstige overtredingen), (ii) verlaagde boetepercentages (zodat de boetes meer realistisch en evenredig worden), (iii) codificatie van de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep omtrent het matigen van boetes (opdat boetes binnen een redelijke termijn kunnen worden betaald) en (iv) een aantal wijzigingen op het gebied van boetes voor werkgevers (waaronder een waarschuwingsbevoegdheid). Belangstellenden kunnen tot en met 23 mei 2025 reageren op de consultatiedocumenten.

Burgerdialoog over de rol van sociale media bij openbare-ordeverstoringen

Het ministerie van Justitie en Veiligheid organiseert in de periode tussen half mei en begin juli 2025 een burgerdialoog over online aangejaagde openbare-ordeverstoringen. Daarbij gaan 150 geselecteerde burgers onder begeleiding van ervaren gespreksleiders tijdens een aantal bijeenkomsten met elkaar in gesprek over de vraag wat de samenleving, het bedrijfsleven en de overheid kunnen doen om openbare ordeverstoringen waarbij berichten op sociale media een aanjagende rol spelen te voorkomen. De uitkomsten van de burgerdialoog betrekt het ministerie bij de verdere beleidsvorming over dit onderwerp. 

Europese Commissie publiceert Jaarverslag 2024 over lijsten van gevaarlijke producten 

Op 16 april 2025 heeft de Europese Commissie haar jaarverslag over Safety Gate, het Europees systeem voor snelle waarschuwingen voor gevaarlijke non-food producten, gepubliceerd. Het jaarverslag geeft een overzicht van gevaarlijke producten die in 2024 in het Europese systeem van Safety Gate zijn gemeld en van de follow-up acties van nationale autoriteiten om de bescherming van consumenten daartegen te verbeteren. De waarschuwingen van Safety Gate hebben betrekking op risico's voor de menselijke gezondheid en veiligheid, maar ook op risico's voor het milieu en energiebronnen.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.