No time to waste: over de inwerkingtreding van nieuwe duurzaamheidsregelgeving omtrent kunststof voedselverpakkingen

1. Aanleiding

Aanleiding voor de nieuwe duurzaamheidsregelgeving is de vervuiling die kunststofproducten voor eenmalig gebruik met zich meebrengen. Kunststof drinkbekers en kunststof voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik behoren tot de top 10 van kunststofproducten die het meest als zwerfafval op de Europese stranden worden aangetroffen (bron). Deze kunststofproducten breken amper of zelfs helemaal niet af. Voor kunststofproducten voor eenmalig gebruik hebben lidstaten van de Europese Unie dan ook afgesproken dat zij reductiemaatregelen zullen treffen om zo de hoeveelheid aan kunststofproducten voor eenmalig gebruik dat als zwerfafval terechtkomt in het (mariene) milieu te verminderen.

2. Juridisch kader

In de Richtlijn (EU) 2019/904 betreffende de vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu (ook wel de Single Use Plastics Richtlijn, hierna: de “SUP-richtlijn“) zijn lidstaten voor verschillende onderwerpen overeengekomen dat zij maatregelen zullen treffen om de hoeveelheid aan kunststofproducten voor eenmalig gebruik (single-use plastics (“SUP’s“)) te verlagen. Zo zijn de lidstaten onder meer overeengekomen dat zij reductiemaatregelen zullen treffen ten behoeve van consumptievermindering. In Nederland is de SUP-richtlijn geïmplementeerd in het Besluit kunststofproducten voor eenmalig gebruik (het “SUP-besluit“). Voor wat betreft het gedeelte van de regelgeving dat specifiek ziet op de voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik, geldt dat dit is geïmplementeerd in van het Besluit beheer verpakkingen 2014 (het “Verpakkingenbesluit“). De maatregelen zijn uitgewerkt in de Regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik (de “SUP-regeling“).

Ter verduidelijking van de reikwijdte van de SUP-richtlijn, zijn door de Europese Commissie in de Richtsnoeren 2021/C 2016/01 (de “Richtsnoeren“) richtsnoeren ontwikkeld. De Richtsnoeren bevatten een gedetailleerde beschrijving van de definities in de SUP-richtlijn en de interpretatie van de SUP-richtlijn. Op nationaal niveau ontwikkelde het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat het Afwegingskader Regelgeving kunststofproducten voor eenmalig gebruik (het “Afwegingskader”), dat nog duidelijker tot uitdrukking brengt wat de reikwijdte is van de duurzaamheidsmaatregelen.

3. Reikwijdte duurzaamheidsmaatregelen

Voordat wij nader ingaan op de inhoud van de nieuwe duurzaamheidsregelgeving, lichten wij in deze paragraaf de reikwijdte van de duurzaamheidsregelgeving toe.

Exploitant

Allereerst is het van belang om te verduidelijken wie normadressaat is van de nieuwe duurzaamheidsregelgeving: de exploitant van een 1 . Exploitant is gedefinieerd als:

 “natuurlijk persoon of rechtspersoon die zeggenschap heeft over: de exploitatie van de voedseluitgiftelocatie aangaande de bedrijfsmatige verstrekking van voedsel of dranken waaronder tevens wordt verstaan degene die de uitvoering van artikel 2.1 lid 2 op grond van een overeenkomst namens exploitanten uitvoert.”

Denk daarbij aan supermarkten, horecaondernemers, evenementenorganisatoren, maar ook aan onderwijsinstellingen en bedrijven die bedrijfsmatig in de bedrijfskantine voedsel of dranken aanbieden.

Kunststofproduct

Daarnaast is het van belang om te concretiseren wat onder SUP’s wordt verstaan. Kunststofproducten voor eenmalig gebruik worden in de SUP-richtlijn als volgt gedefinieerd:

“een product dat geheel of gedeeltelijk van kunststoffen is gemaakt en niet werd bedacht, ontworpen of in de handel gebracht om binnen zijn levensduur meerdere cycli te maken door te worden teruggestuurd naar een producent om opnieuw gevuld te worden of opnieuw gebruikt te worden voor het doel waarvoor het gemaakt was.”2

Deze definitie is een-op-een overgenomen in artikel 1 van het SUP-besluit.

Dit begrip wordt ruim uitgelegd. Er wordt namelijk nadrukkelijk geen ondergrens gesteld aan gedeeltelijk gebruik van kunststoffen3 . Voor de praktijk betekent dit dat vrijwel alle drinkbekers en voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik onder de regelgeving vallen. Bijna elk type materiaal dat kan worden toegepast voor de productie van wegwerpverpakkingen voor (warme) levensmiddelen en dranken bevat namelijk synthetische polymeren4 .

Voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik

Niet alle kunststofproducten voor eenmalig gebruik vallen onder deze nieuwe duurzaamheidsregelgeving. De regelgeving ziet specifiek op kunststof drinkbekers en kunststof voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik. Deel A van de Bijlage bij de SUP-richtlijn bevat cumulatieve criteria om te beoordelen of een voedselverpakking onder de regelgeving valt. De SUP-regeling haakt aan bij deze cumulatieve criteria.5  Het gaat om de volgende drie criteria voor een voedselverpakking. Het product:

a.       is bestemd voor onmiddellijke consumptie;

b.       wordt gewoonlijk uit de houder geconsumeerd;

c.       is zonder verdere bereiding klaar voor consumptie.

Uit bovenstaande criteria volgt dat bijvoorbeeld een magnetronmaaltijden niet onder deze nieuwe duurzaamheidsregelgeving valt, aangezien een magnetronmaaltijd nog verdere bereiding behoeft.6  De reden daarvoor is dat er een minder hoog zwerfafvalrisico geldt voor producten die nog verdere bereiding behoeven.

Hergebruik

Tot slot is nog van belang om te verduidelijken wanneer sprake is van hergebruik. In dat geval is immers geen sprake van eenmalig gebruik. De nieuwe duurzaamheidsregelgeving bevat geen cumulatieve criteria, maar wel enkele relevante indicatoren voor de beoordeling of sprake is van een herbruikbaar product. De toelichting bij de SUP-regeling bevat de volgende indicatoren:7

• De verpakking is bedoeld voor hergebruik;
• De verpakking is ontworpen om meerdere keren gebruikt te worden gedurende haar levensduur;
• De verpakking kan zonder noemenswaardige schade geleegd worden, en zonder gevaar voor de integriteit van het product en de gezondheid en de veiligheid;
• De verpakking kan worden gereinigd, gewassen of gerepareerd en teruggebracht naar een goede staat, zodat ze opnieuw kan worden gebruikt voor het oorspronkelijke doel waarvoor ze werd gemaakt.
• Er zijn maatregelen genomen om hergebruik mogelijk te maken. Met andere woorden: een operationeel systeem voor hergebruik is geïmplementeerd.

Bovenstaande indicatoren zijn niet cumulatief. In de praktijk zal dus nog moeten blijken welke verpakkingen kwalificeren als herbruikbaar alternatief. Dit is zowel van belang voor de vraag of een verpakking onder de reikwijdte van de nieuwe duurzaamheidsregelgeving valt, als voor de vraag of een verpakking kwalificeert als herbruikbaar alternatief.

4. Duurzaamheidsregelgeving voor drank of voedsel on-the-go en bezorging

Per 1 juli 2023 moeten exploitanten die drank of voedsel voor gebruik anders dan ter plaatse (on-the-go) of voor bezorging aanbieden:

1. een meerprijs berekenen; én
2. een herbruikbaar alternatief aanbieden.

Meerprijs

Per 1 juli 2023 zullen exploitanten die drank of voedsel on-the-go of voor bezorging aanbieden een meerprijs in rekening moeten brengen voor het aanbieden van een wegwerpproduct. De exploitant bepaalt de meerprijs zelf. Het bedrag dat een exploitant in rekening mag brengen is niet vastgelegd in de SUP-regeling. Dit betekent dat er geen bindende standaardvergoeding is die exploitanten in rekening moeten brengen voor een wegwerpproduct. Het is enkel verplicht dát er een afzonderlijk bedrag in rekening wordt gebracht en dat dat op de rekening zichtbaar is.

In de toelichting bij de SUP-regeling worden wel niet-bindende richtbedragen genoemd:

Image

Uit de SUP-regeling blijkt dat na twee jaar de effecten van de reductiemaatregelen zullen worden geëvalueerd.8  Uit de toelichting bij deze bepaling blijkt uitdrukkelijk dat op dat moment ook zal worden nagegaan of een minimumtarief moet worden ingevoerd om de doeltreffendheid te vergroten.9  Mogelijk zullen in de toekomst dus wel standaardbedragen worden gehanteerd.

De exploitant kan de opbrengsten van de meerprijs gebruiken om investeringen in hergebruiksystemen of duurzame alternatieven te doen, maar is daartoe niet verplicht. Verder is het van belang dat de exploitant btw moet rekenen over de meerprijs.

Herbruikbaar alternatief

Drank of voedsel dat zonder verpakking meegenomen kan worden is uitgezonderd van de verplichting om een herbruikbaar alternatief aan te bieden. Daarnaast geldt dat als exploitant het toestaan dat een consument zelf een verpakking of beker meenemen (“Bring your own”), ook een uitzondering op de verplichting om een herbruikbaar alternatief aan te bieden van toepassing is.

Tot slot is de verplichting tot het aanbieden van een herbruikbaar alternatief ook niet van toepassing op voorverpakte maaltijden die zijn bedoeld om zonder verdere bereiding te gebruiken. Dit zou in de praktijk namelijk betekenen dat een consument bijvoorbeeld een herbruikbaar alternatief zou meebrengen naar een supermarkt voor een drinkyoghurt en dit ter plaatse zou moeten overhevelen. Dat wordt niet wenselijk geacht.

5. Duurzaamheidsregelgeving consumptie ter plaatse

Voor exploitanten die voedsel en dranken voor consumptie ter plaatse aanbieden in kunststofproducten voor eenmalig gebruik, geldt vanaf 1 januari 2024 een verbod op het verstrekken van bekers en voedselcontainers voor eenmalig gebruik.

Er geldt een beperkte uitzondering op dit verbod. Indien een exploitant de wegwerpproducten weer inzamelt en aanbiedt voor hoogwaardige recycling is een uitzondering op dit verbod van toepassing. De exploitant die van deze uitzondering gebruik wil maken, dient wel:

1. voorafgaand expliciet melding te maken bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (“ILT”);
2. zorg te dragen voor een goedwerkend retour- of inzamelsysteem; en
3. aantoonbaar de in de SUP-regeling opgenomen minimumpercentages voor gescheiden inzameling te bereiken.

Denk bij deze uitzondering bijvoorbeeld aan een bedrijf dat wegwerpbekers aanbiedt voor koffie en thee, en die vervolgens zelf weer inzamelt voor hoogwaardige recycling van de wegwerpbekers.

6. Toezicht en handhaving

De minister van Infrastructuur en Waterstaat (de “Minister“) is belast met de bestuursrechtelijke handhaving van het SUP-besluit, het Verpakkingenbesluit en de SUP-regeling.10  Deze taak is opgedragen aan de al eerdergenoemde ILT.11 De Minister is bevoegd een last onder bestuursdwang, alsmede een last onder dwangsom op te leggen bij overtreding van de nieuwe duurzaamheidsregelgeving.12

De toezichthoudende bevoegdheden van de toezichthouders werkzaam bij ILT zijn opgenomen in hoofdstuk 5 van de Awb. Dit betekent dat de toezichthouders werkzaam bij ILT over verschillende instrumenten beschikken om toezicht te houden op de naleving van de regelgeving. Een van die instrumenten is het informatieverzoek uit artikel 5:16 van de Awb. De toezichthouders werkzaam bij ILT kunnen dus een (gemotiveerd) informatieverzoek doen aan betrokken partijen om toezicht te houden op de naleving van SUP-maatregelen. De betrokken partij die een informatieverzoek ontvangt dient op grond van artikel 5:20 van de Awb mee te werken aan een dergelijk verzoek. Deze medewerkingsplicht staat los van de vraag of de betrokken partij als exploitant kwalificeert, nu eenieder medewerking dient te verlenen aan de toezichthouder die zijn toezichthoudende bevoegdheden uitoefent. Over informatieverzoeken in de zin van artikel 5:16 Awb en de medewerkingsplicht uit artikel 5:20 Awb schreven wij eerder een blog.

Tot slot

Uit de evaluatie die over twee jaar zal plaats vinden, zal blijken of de duurzaamheidsregelgeving net zo effectief zal zijn als het verbod op het gratis verstrekken van plastic draagtassen. Dit bleek een effectieve maatregel te zijn. Uit een onderzoek van I&O Research uit 2019 bleek dat het aantal verstrekte plastic draagtassen sinds 1 januari 2016 met 70% is afgenomen en het aantal draagtassen dat werd geteld in het zwerfafval daalde met circa 60%.13  Ook zal die evaluatie uitwijzen of de huidige implementatie van de SUP-richtlijn voldoende is om de doelstellingen te behalen. Zo niet, zal de SUP-regelgeving nader aangescherpt moeten worden.

• 1 Artikel 1.1 lid 1 van de SUP-regeling.
• 2Artikel 3 sub 2 van de SUP-richtlijn.
• 3Stcrt. 2022, 8376, p. 15.
• 4Dit is een materiaal dat onder de definitie “kunststof” uit artikel 3 lid 1 van de SUP-richtlijn valt.
• 5Artikel 1.1 lid 1 van de SUP-regeling.
• 6Stcrt. 2022, 8376, p. 39.
• 7Stcrt. 2022, 8376, p. 16.
• 8Artikel 5.1 SUP-regeling.
• 9Stcrt. 2022, 8376, p. 44.
• 10Gelet op artikel 18.2b van de Wet milieubeheer (“Wm”) jo. titel 9.5. van de Wm.
• 11Artikel 22 lid 4 sub a Organisatie- en mandaatbesluit Infrastructuur en Waterstaat 2023.
• 12Artikel 5.15 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) jo. artikel 5:32 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) jo. artikel 5.15 Wabo.
• 13‘Evaluatie Verbod op gratis plastic draagtassen’, I&O Research (2019).