Jurisprudentie Omgevingswet voorjaar 2025

Al ruim een jaar houden wij met onze blogreeks nauwgezet bij welke uitspraken verschijnen over de Ow. Dat worden er logischerwijs steeds meer. Om niets te missen en toch herhaling te voorkomen, focussen wij ons voortaan (nog) meer op de highlights en bundelen we de uitspraken van enkele maanden. Welke uitspraken vielen ons in het voorjaar van 2025 op en wat leren we van de ontwikkelingen in de jurisprudentie over toepassing van de Ow? 

Omgevingsplan Amsterdam

Langzaam maar zeker komen er meer uitspraken van de hoogste bestuursrechter over het omgevingsplan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) deed in december 2024 al een eerste keer uitspraak over een besluit tot wijziging van een omgevingsplan (zie hier ons eerdere blog daarover). Daar kwam op 30 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1928) een uitspraak bij over het Wijzigingsbesluit Omgevingsplan gemeente Amsterdam van 18 september 2024 (Wijzigingsbesluit, Gemb. 2024, 411818). De uitspraak biedt niet zozeer een juridisch inhoudelijk interessante toetsing maar beschrijft wel mooi hoe in het Wijzigingsbesluit door middel van creatieve regelgeving de basis wordt gelegd voor een integraal omgevingsplan.

Met het Wijzigingsbesluit worden een structuur en basisregeling voor het omgevingsplan gemeente Amsterdam vastgelegd om van daaruit het omgevingsplan op te gaan bouwen. Ook wordt met het Wijzigingsbesluit voorzien in vervangen van regels uit het omgevingsplan die met de zogeheten bruidsschat van rechtswege onderdeel zijn geworden van het omgevingsplan. De bruidsschatregels worden van hoofdstuk 22 van het omgevingsplan verplaatst naar andere hoofdstukken van het omgevingsplan. Verder worden met het Wijzigingsbesluit enkele gemeentelijke verordeningen ingetrokken om deze door middel van vervangende regels in te passen in het omgevingsplan en wordt in regels voorzien die op een later moment de onder oud recht vastgestelde bestemmingsplannen kunnen gaan vervangen.

Die laatste categorie is interessant. Deze regels gelden ingevolge het Wijzigingsbesluit enkel nog binnen een geografisch werkingsgebied van een vierkante millimeter in het IJmeer en in feite, zo meent de Afdeling, gelden deze regels dus nog nergens. Het gaat om regels die herhaald kunnen worden toegepast zodat als de keuze wordt gemaakt om deze regels van toepassing te laten zijn in plaats van een onder het oude recht vastgesteld bestemmingsplan, alleen het geografische werkingsgebied van de regels hoeft te worden aangepast. Daarmee dragen de regels bij aan het realiseren van één integrale regeling in het Omgevingsplan Amsterdam. 

Appellant in de zaak vreest voor nadelige gevolgen voor de gebruiksmogelijkheden van zijn panden. De Afdeling stelt echter vast dat aan de percelen van appellant de aanduiding “ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen” is toegekend, zodat de nieuwe regels uit het Wijzigingsbesluit nog niet gelden. Om die nieuwe regels te laten gelden, zal een nieuw wijzigingsbesluit nodig zijn waar appellant dan tegen in beroep kan bij de Afdeling. De Afdeling zegt het niet met zoveel woorden maar in een procedure tegen aanpassing van het geografisch werkingsgebied van de regels zal dan kunnen worden getoetst of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Impliciet komt hierdoor de door gemeente Amsterdam gekozen systematiek voor opbouwen van het omgevingsplan aan bod. Op zichzelf doorstaat die systematiek de toets van de Afdeling en zal het later generiek doorvoeren van de regels die nu alleen nog gelden in het IJmeer naar wij verwachten inderdaad kunnen leiden tot een integrale regeling in het omgevingsplan. Maar voor zover de gemeente Amsterdam dacht met deze systematiek beroepsmogelijkheden te beperken gaat die vlieger niet op. Steeds wanneer de regels op een nieuwe geografische locatie moeten gaan gelden, zal een besluit tot wijziging van het omgevingsplan moeten worden genomen waar rechtsbescherming tegen openstaat.

Milieuregels uit de APV overhevelen naar het Omgevingsplan

In veel Algemene plaatselijke verordeningen (APV) staan bepalingen over activiteiten die een ruimtelijk effect kunnen hebben. Het is niet vanzelfsprekend dat die bepalingen kunnen blijven bestaan na inwerkingtreding van het Omgevingsplan. In art. 2.1 lid 1 Omgevingsbesluit  (Ob) staat dat  ‘regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen [..] alleen’ (dus: uitputtend) in het Omgevingsplan worden opgenomen. Aan gemeentes de taak om hun APV onder de loep te nemen en zo nodig regels over te hevelen naar het Omgevingsplan. Daartoe heeft de VNG een handige Handreiking APV en Omgevingsplan opgesteld.

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant deed hierover een opvallende uitspraak op 25 februari 2025 (ECLI:NL:RBZWB:2025:1047). Die procedure ging over een verleende ontheffing van art. 4.6 lid 1 APV van Altena, waarin kortgezegd een verbod staat op geluidhinder van buiten een milieu inrichting. De voorzieningenrechter vraagt zich ambtshalve af of dat verbod nog wel in de APV geregeld mag blijven, gelet op het hiervoor genoemde art. 2.1 lid 1 Ob. Hoewel dat op het eerste gezicht een logische vraag lijkt, maakt de voorzieningenrechter volgens ons met deze ambtshalve toetsing een denkfoutje. Een APV-bepaling moet buiten toepassing blijven wanneer het betreffende onderwerp al door een wet is geregeld, zoals volgt uit art. 122 Gemeentewet. Maar art. 122 Gemeentewet is door de wetgever niet van toepassing verklaard tot 1 januari 2032, het moment waarop het definitieve Omgevingsplan moet zijn vastgesteld (artikel 22.4 Omgevingswet en Stb 2023, 267). Áls de APV-bepaling van rechtswege zou vervallen, zou dat kortom niet plaatsvinden op 1 januari 2024 maar op 1 januari 2032. Voor de voorliggende procedure was de vraag die de voorzieningenrechter ambtshalve beantwoord dus niet relevant.

Hoe dan ook, de voorzieningenrechter concludeert onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis dat de betreffende APV bepaling niet onder de reikwijdte van art. 2.1 lid 1 Ob valt en dus mag blijven gelden. Onder ‘regels die de fysieke leefomgeving wijzigen’ wordt verstaan regels over activiteiten die direct ingrijpen in de fysieke leefomgeving en die een tastbare en blijvende verandering tot gevolg hebben. Regels over activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt vallen daar niet onder. De voorzieningenrechter oordeelt dat het verbod op geluidhinder van buiten een milieu inrichting daarom in de APV mag blijven staan. Dit oordeel strookt met de Handreiking van de VNG, waarin ook staat dat regels over emissies, hinder of risico’s niet vallen onder regels die de fysieke leefomgeving wijzigen. Het oordeel geeft daarom ook mogelijk richting aan gemeentes die uiterlijk in 2032 hun APV moeten hebben aangepast.

Binnenplans afwijken van ruimtelijke regels: bevoegdheid of plicht?

Met de inwerkingtreding van de Ow wijzigden ook de criteria voor binnenplans afwijken van ruimtelijke regels. Art. 2.12, lid 1 onder a Wabo bevatte een grondslag om binnenplans van het geldende bestemmingsplan af te wijken onder twee voorwaarden: (i) de planregels staan afwijkingen toe én (ii) de activiteit is niet in strijd met de goede ruimtelijke ordening. Onder de Ow kan nog steeds binnenplans van het Omgevingsplan worden afgeweken, maar de criteria zijn daarvoor anders. Art. 8.0a Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) schrijft dwingend voor dat een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan hierover zijn gesteld. De norm dat er daarnaast ook geen strijd met de goede ruimtelijke ordening mag zijn (of sprake moet zijn van een ETFAL) is vervallen. Er is dit voorjaar in verschillende uitspraken geworsteld met de precieze gevolgen van deze wijziging.

In een uitspraak van 19 maart 2025 constateert de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2025:1183) dat er per 1 januari 2024 als uitgangspunt geen mogelijkheid meer bestaat om de omgevingsvergunning voor een activiteit die voldoet aan de binnenplanse beoordelingsregels uit het (tijdelijke deel van het) omgevingsplan op andere gronden te weigeren. Dat geldt dus ook voor afwijkingsbepalingen die in bestemmingsplannen stonden en van rechtswege onderdeel van het Omgevingsplan zijn geworden. De soep wordt echter niet zo heet gegeten als die wordt opgediend, vanwege de overgangsbepaling in art. 22.281 Omgevingsplan (onderdeel van de Bruidsschat). Daar staat dat voor zover een planregel een verplichting bevat om een binnenplanse omgevingsplanactiviteit onder bepaalde voorwaarden te vergunnen, die verplichting wordt gelezen als een bevoegdheid. Hiermee is beoogd om het oude recht voorlopig te continueren met als enige verschil dat sprake moet zijn van ETFAL in plaats van de onder het oude recht geldende norm van een goede ruimtelijke ordening.

De Rechtbank Gelderland komt in een uitspraak van 4 maart 2025 tot een vergelijkbare overweging (ECLI:NL:RBGEL:2025:1700). In die zaak ging het niet om een overgezette bestemmingsplanbepaling maar om een bepaling uit de Bruidsschat. In artikel 22.29 Omgevingsplan staat een  afwijkingsregeling van het (ruimtelijke) verbod om te bouwen zonder bouwwerk uit artikel 22.26 Omgevingsplan. Het ging in dit geval om een erfafscheiding hoger dan de vergunningvrije grens. De voorzieningenrechter zag zich dus gesteld voor de vraag hoe de afwijkingsbepaling van artikel 22.29 moet worden begrepen. Zij oordeelt, net als de Afdeling, dat vanwege artikel 22.281 Omgevingsplan de afwijkingsgrondslag een bevoegdheid bevat, en geen plicht. Het college had uitsluitend getoetst aan de criteria in artikel 22.29 Omgevingsplan, namelijk de redelijke eisen van welstand, en ten onrechte niet ook of sprake was van ETFAL. Daarin schuilt een motiveringsgebrek, volgens de voorzieningenrechter. Overigens leidt dat gebrek uiteindelijk niet tot toewijzing van de voorlopige voorziening, omdat de ruimtelijke aanvaardbaarheid op zitting alsnog is toegelicht. 

Opvallend is dat de voorzieningenrechter van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant een andere koers kiest in een uitspraak van 14 februari 2025 (ECLI:NL:RBZWB:2025:805). In een procedure over een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit over de verbouwing van een recreatiewoning werd aangevoerd dat ten onrechte in strijd met de bouwregels werd gebouwd. Het college verweert zich door te stellen dat, vanwege artikel 8.0a Bkl, een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit moet worden verleend als de activiteit voldoet aan de criteria in het Omgevingsplan. De voorzieningenrechter is het daarmee eens en constateert dat het college terecht geen ruimte zag om rekening te houden met de belangen van de verzoeker, bijvoorbeeld de schaduwwerking op zijn perceel. Ook de voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Nederland kiest voor deze benadering in een uitspraak over een omgevingsvergunning voor de herinrichting van het centrum van Coevorden (ECLI:NL:RBNNE:2025:822). Verzoekers voerden in die procedure aan dat het plan niet past in de omgeving maar de voorzieningenrechter wijst hen de deur. Die gronden gaan over een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, en aan dat vereiste zou alleen kunnen worden getoetst bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en niet bij een binnenplanse, aldus de voorzieningenrechter. Dit lijkt in tegenspraak te zijn met de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling (die overigens van latere datum is), over de werking van  art. 22.281 Omgevingsplan.

Specifieke zorgplichten

Met de invoering van de Ow is het aantal zorgplichten in het omgevingsrecht toegenomen en is de werking van enkele zorgplichten versterkt. Voorbeelden daarvan zijn de specifieke zorgplichten van:

• art. 2.11 Bal (zorgplicht milieubelastende activiteit, voorheen art. 2.1 Activiteitenbesluit milieubeheer, Abm, maar nu ook van toepassing als er al algemene regels over een onderwerp gelden); en
• art. 11.27 Bal (zorgplicht flora- en fauna activiteit, voorheen vervat in de algemene zorgplicht van art. 1.11 Wnb). 

Het aantal uitspraken over invulling van zorgplichten in de Omgevingswet is nog beperkt. Zie hier voor een uitgebreider blog over de eerste uitspraak over toepassing van een specifieke zorgplicht. In februari 2025 verscheen nog een tweetal uitspraken over toepassing van specifieke zorgplichten.

In een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 februari 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:1816) ging het om handhaving van de specifieke zorgplicht van art. 2.11 Bal. Verzoekster in de zaak heeft een glastuinbouwbedrijf waar cannabis wordt geteeld ter uitvoering van de Wet experiment gesloten coffeeshopketens (Wegc). Glastuinbouw betreft een milieubelastende activiteit (art. 3.205 Bal). DCMR heeft aan verzoekster (namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Voorne aan Zee) een last onder dwangsom opgelegd voor overtreding van art. 2.11 Bal vanwege geuroverlast. Volgens verzoekster mocht de last echter niet op art. 2.11 Bal gebaseerd worden. De voorzieningenrechter stelt vast dat het Bal en het Omgevingsplan geen regels over geuroverlast bevatten voor de hier aan de orde zijnde milieubelastende activiteit. Aan de hand van de verhouding tussen de algemene zorgplicht van art. 1.6 Ow en de specifieke zorgplicht van art. 2.11 Bal (en de parlementaire geschiedenis daarbij), stelt de voorzieningenrechter vast dat directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht niet gerechtvaardigd is als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht en dat alleen sprake kan zijn van handhaving op grond van de specifieke zorgplicht indien handelen onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht (r.o. 14.3). Hoewel het niet met zoveel woorden uit de uitspraak volgt, is in het onderhavige geval geen sprake van evidente strijd. De voorzieningenrechter kan namelijk niet vaststellen of sprake is van een overtreding omdat DCMR onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij overeenkomstig het geldende geurhinderbeleid heeft vastgesteld of sprake is van een overtreding. De voorzieningenrechter komt uiteindelijk op basis van een belangenafweging tot toewijzing van het verzoek en schorst de last onder dwangsom.

In een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 februari 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:1311) gaat het om stillegging wegens schending van de specifieke zorgplicht van art. 11.27 Bal. In deze uitspraak wordt voor het eerst vastgesteld dat sprake is van evidente strijd met de zorgplicht. 

Verzoekster wil enkele bestaande opstallen slopen en vier woningen realiseren. Tijdens een controle werden sporen aangetroffen die duiden op aanwezigheid van een kerkuil. Daarop zijn de werkzaamheden stilgelegd, gevolgd door een last onder dwangsom. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster inderdaad in strijd heeft gehandeld met de specifieke zorgplicht van art. 11.27 Bal omdat zij onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de eventuele aanwezigheid van (rustplaatsen van) de kerkuil op het perceel. Daartoe is bepalend of verzoekster alle zorg heeft betracht die in redelijkheid van haar verwacht had mogen worden om ten tijde van de aanvang van de werkzaamheden op de hoogte te (kunnen) zijn van de aanwezigheid van (de rustplaats van) de kerkuil op het perceel. Niet vereist is dat verzoekster ten tijde van de aanvang van de werkzaamheden ook daadwerkelijk de wetenschap had dat de kerkuil een rustplaats heeft op het perceel. Dat betekent concreet dat van verzoekster in ieder geval verwacht mag worden dat zij, voorafgaand aan de start van de activiteiten, is nagegaan of er aanwijzingen zijn voor de aanwezigheid van (rustplaatsen van) de kerkuil. Verzoekster heeft verschillende onderzoeken laten verrichten, waaronder een Quickscan en nader onderzoek. Het nader onderzoek adviseert nadrukkelijk dat bij het veldbezoek is waargenomen dat de planlocatie potentiële openingen heeft voor de kerk- en steenuil en dat nader deskundigenonderzoek naar de kerk- en steenuil noodzakelijk is. Verzoekster heeft dit echter nagelaten en zodoende gehandeld in strijd met de specifieke zorgplicht. Dat verzoekster warmtecamera’s op het perceel had opgehangen maakt dat volgens de voorzieningenrechter niet anders, dat valt niet aan te merken als een deskundigenonderzoek zoals werd geadviseerd. Het verzoek wordt afgewezen.

Overgangsrecht: van rechtswege verleende omgevingsvergunning lozingsactiviteit ziet niet op lozen ZZS

Onder de Ow geldt specifiek overgangsrecht voor activiteiten die voor inwerkingtreding van de Ow niet vergunningplichtig waren maar onder de Ow nu wel vergunningplichtig zijn. Art. 4.14 Invoeringswet Ow bepaalt dat voor dergelijke activiteiten na inwerkingtreding van de Ow een omgevingsvergunning van rechtswege geldt. In principe voor een termijn van twee jaar maar in sommige gevallen, zoals voor een lozingsactiviteit, voor onbepaalde tijd. Deze laatste situatie was aan de orde in een uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Rotterdam van 7 februari 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:1814). De uitspraak betreft een verzoek om voorlopige voorziening van Chemours tegen een aan haar door het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat opgelegde last onder dwangsom wegens het zonder omgevingsvergunning verrichten van een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam (art. 5.1 lid 2 onder c en onder 1 Ow, voorheen 6.2, lid 1 sub a Waterwet). De aangewezen lozingsactiviteit betreft in dit geval lozing van afvalwater vanuit een Seveso-inrichting (art. 3.50 en 3.51 lid 1 en lid 2 Bal). Uit metingen van Rijkswaterstaat blijkt dat Chemours PFAS-verbindingen loost. Enkele afvalstromen worden, zo volgt uit de uitspraak, gedekt door de aan Chemours onder het oude recht verleende watervergunning. Het lozen van PFOA en HFPO-DA is op grond van de watervergunning onder voorwaarden toegestaan. Chemours stelt dat de overige afvalstromen voorheen waren vrijgesteld op grond van het oude Abm en dat daarvoor op grond van het overgangsrecht dus een omgevingsvergunning van rechtswege voor is verleend, nu voor deze lozingen op grond van het Bal wel een omgevingsvergunningplicht geldt. 

De voorzieningenrechter volgt het standpunt dat Chemours een omgevingsvergunning van rechtswege heeft verkregen voor de afvalstromen die voorheen onder het Abm vielen. Dit betekent echter niet, net als onder het oude recht, dat Chemours onbeperkt stoffen kan lozen die via die afvalstromen lopen. Voorop staat dat het lozen van stoffen op oppervlaktewateren op basis van het oude, maar ook het nieuwe recht, verboden is zonder vergunning. De vrijstellingen genoemd in het Abm hadden in beginsel betrekking op schoon water. Enige verontreiniging is toegestaan (NvT art. 3.3 Abm, Stb. 2007, 415, p. 224), maar in dit geval is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet sprake van enige verontreiniging maar van aanzienlijke verontreiniging. Dus geldt de hoofdregel dat het lozen van stoffen op het oppervlaktewater verboden is zonder vergunning. Er is dus sprake van een overtreding die niet gedekt wordt door de van rechtswege verleende omgevingsvergunning.

Faunabeheer onder de Omgevingswet

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Nederland deed op 14 februari 2025 een uitspraak over de nieuwe systematiek van faunabeheer onder de Omgevingswet (ECLI:NL:RBNNE:2025:524). Faunabeheer kan kort gezegd op grond van art. 11.63 Bal plaatsvinden op grond van een goedgekeurd faunabeheerplan. Met een maatwerkregel of een maatwerkvoorschrift mag van dat uitgangspunt worden afgeweken in specifieke omstandigheden, namelijk wanneer (i) een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna -activiteit voor het beheer is verleend, (ii) de specifieke kenmerken van de diersoort of de aard en omvang van de te verrichten activiteiten maken dat de noodzaak voor een faunabeheerplan ontbreekt en (iii) een opdracht van gedeputeerde staten is gegeven om de omvang van de populatie terug te brengen. In Friesland vond afschot van de populatie damherten in het gebied Oranjewoud/Katlijk plaats op grond van zo een maatwerkvoorschrift en Stichting Animal Rights kwam daartegen op. 

De voorzieningenrechter geeft de stichting gelijk en schorst de werking van het besluit. De voorzieningenrechter oordeelt ten eerste dat in het dossier ten onrechte geen formele opdracht van gedeputeerde staten te vinden is om de omvang van de populatie terug te brengen. Hoewel een opdracht opzichtzelf vormvrij is doet dat niet af aan de eis dat uit de bewoordingen moet voortvloeien dat GS aan een specifieke partij opdraagt om de omvang van de populatie terug te brengen. Dat geldt temeer vanwege het “bevoegdheid scheppende karakter van de opdracht”, aldus de voorzieningenrechter. GS was alleen al daarom niet bevoegd tot het vaststellen van het maatwerkvoorschrift. De voorzieningenrechter overweegt verder dat de er weliswaar een omgevingsvergunning verleend is, maar aan die omgevingsvergunning ten onrechte geen formele aanvraag, ingediend bij het Omgevingsloket, ten grondslag ligt. Er is weliswaar een aantal stukken overgelegd waarin wordt verwezen naar de omgevingsvergunning, maar daaruit blijkt niet eenduidig en ondubbelzinnig dat is beoogd om een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. Aangezien de Ow geen mogelijkheid kent voor een ambtshalve omgevingsvergunning voor flora- en-fauna-activiteit, is het besluit ook om deze reden onbevoegd genomen. 

Dit blogbericht is onderdeel van de reeks jurisprudentie Omgevingswet. Zie de eerdere blogs in deze reeks hier: deel 1, deel 2, deel 3, deel 4, deel 5, deel 6, deel 7, deel 8, deel 9, deel 10 en deel 11.