Gemeenten komen op tegen verdeling asielopvang. Waarom vechten zij de verdeelbesluiten aan en hoe nu verder?

Afgelopen december hebben Nederlandse gemeenten hun eerste formele verdeelbesluiten ontvangen. Zij weten sindsdien hoeveel plekken voor asielopvang zij op uiterlijk 30 juni 2025 beschikbaar moeten stellen binnen hun gemeentegrenzen. De gedachte achter de ‘Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen’, ook wel bekend als de ‘Spreidingswet’, en bijbehorende verdeelbesluiten is dat er zo meer opvangplekken komen en asielzoekers evenwichtiger over provincies en gemeenten worden verdeeld. Toch is deze evenwichtige verdeling voer voor discussie. Uit openbare bronnen blijkt dat tal van gemeenten bezwaar hebben aangetekend tegen deze besluiten.

Verdeelbesluiten en totstandkoming

De verdeelbesluiten zijn genomen door de Minister van Asiel en Migratie, minister Faber, in het kader van de Spreidingswet. Zij zijn volgens de minister tot stand gekomen op basis van provinciale verslagen: van de 96.000 gezochte plekken zouden er 90.000 zijn verdeeld op basis van deze gesprekken. De overgebleven 6.000 plaatsen (de ‘restopgave’) zijn vervolgens verdeeld naar rato van de indicatieve verdeling over gemeenten die daarvoor in aanmerking komen. De minister zegt hierover in de Kamerbrief waarmee zij de Tweede Kamer informeert over de verzending van de verdeelbesluiten dat ze “zeer verheugd is” dat er “op vrijwillige basis zo ver gekomen” al 90.000 plaatsen verdeeld konden worden. 

Gezien de positieve toonzetting van deze Kamerbrief, is het opmerkelijk dat verscheidene gemeenten bezwaar hebben gemaakt tegen ‘hun’ verdeelbesluit. Hierover zijn Kamervragen gesteld, die op het moment van het schrijven van dit blogbericht nog niet zijn beantwoord. Voor nu is de vraag waarom gemeenten bezwaar maken en wat de gevolgen hiervan zullen zijn.

Bezwaar vanwege ongelijke opgave

Opvallend is dat in ieder geval een deel van de gemeenten die bezwaar hebben ingediend, gemeenten zijn die al relatief veel opvangplekken aanbieden – zo blijkt uit enkele online gepubliceerde bezwaarschriften en onderzoek van NRC. Zij zien de hun eerder vrijwillig toegezegde plekken onder de nieuwe verdeelbesluiten als een bindende taak terug. Tegelijkertijd zijn er gemeenten die een (aanzienlijk) lagere opgave toebedeeld hebben gekregen of zelfs helemaal geen asielopvang meer hoeven te regelen. Daarmee wijkt de nu vastgestelde verdeling voor sommige gemeenten aanzienlijk af van de eerdere zogenoemde ‘indicatieve verdeling’ die was gemaakt door de vorige staatssecretaris onder kabinet-Rutte IV. NRC beschrijft dat maar liefst de helft van de gemeenten een lagere opgave heeft gekregen dan zij op basis van indicatie zouden krijgen. Daarbij gaat het volgens NRC om gemeenten die tot op heden weinig aan opvang hebben gedaan, terwijl gemeenten die eerder meer stappen hebben gezet juist een hoge(re) opgave kregen. Door het journalistiek platform Stadszaken is op een interactieve kaart inzichtelijk gemaakt hoe de plekken over de gemeenten zijn verdeeld en ook hoe veel van deze plekken voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen zijn bedoeld.

Deze bezwaren roepen de vraag op of de verdeelbesluiten wel stroken met de wettelijke uitgangspunten inzake een “evenwichtigere” spreiding over alle gemeenten. Hoewel de ministers een ruime beoordelingsmarge hebben bij het nemen van hun besluiten – dus ook bij het nemen van verdeelbesluiten – dienen hun besluiten wel in overeenstemming te zijn met de wettelijke uitgangspunten. Het is de vraag of deze verdeelbesluiten dat zijn, aangenomen dat zij inderdaad niet leiden tot een evenwichtigere verdeling maar juist een grotere last leggen op gemeenten die tot op heden al (relatief) veel opvangplaatsen hebben gerealiseerd. 

Andere mogelijke argumenten van gemeenten

Ook andere argumenten tegen de verdeelbesluiten kunnen vanuit gemeenteperspectief een rol spelen. Zo is denkbaar dat gemeenten menen dat hun verdeelbesluit niet in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, nu de opgaven van verschillende gemeenten zonder (op dit moment) duidelijke reden zo uiteenlopen. Beschikkingen dienen immers niet alleen in overeenstemming te zijn met de wet, maar ook met deze, en andere, algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 

Verder zullen er ook praktische aspecten voor gemeenten meespelen. Los van de vraag in hoeverre gemeenten bereid zijn om te voldoen aan hun opgave, stellen de verdeelbesluiten sommige gemeenten voor grotere uitdagingen dan andere gemeenten. Zij moeten geschikte plekken vinden en omgaan met uiteenlopende sentimenten onder omwonenden. Verder is het, zoals wij in een eerder Stibbe-blog bespraken, ook juridisch nog niet zo makkelijk om asielzoekersopvang te regelen: gemeenten moeten allerlei bestuurs- en privaatrechtelijke hordes te nemen zijn voordat zij opvanglocaties kunnen realiseren. Het uitonderhandelen van contracten en het regelen van de omgevingsrechtelijke aspecten kan in praktijk veel tijd kosten. Ten slotte zien wij terug dat er (ook) bezwaren bestaan over de verschillende soorten te realiseren opvang, waarbij onderscheid gemaakt moet worden tussen ‘reguliere’ opvang, en opvang voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen. 

Geen schorsende werking en (mogelijke) intrekking wet

Het instellen van bezwaar schorst de werking van de verdeelbesluiten niet. Dat betekent dat gemeenten, ondanks hun bezwaar, de toegewezen plekken in principe uiterlijk 1 juli 2025 gerealiseerd moeten hebben. Mochten zij daarin tekortschieten, dan geldt dat als ‘taakverwaarlozing’ in de zin van art. 124 van de Gemeentewet en zal de gebruikelijke bestuurlijke interventieladder worden doorlopen. De minister zal hen dan – zolang de wet van kracht is en als onderdeel van interbestuurlijk toezicht – daarop aanspreken en uiteindelijk zelf plekken kunnen aanwijzen (zie art. 124b Gemeentewet. De wetgeving is overigens niet erg duidelijk of deze bevoegdheid berust bij de Minister van Veiligheid en Justitie of die van Asiel en Migratie). Tegelijkertijd heeft minister Faber meermaals aangegeven de wet zo spoedig mogelijk te willen intrekken, al heeft het kabinet aangegeven dat dit “bij voorkeur” pas eind volgend jaar gebeurt. Dit brengt gemeenten in een onduidelijke maar lastige positie. Tot het moment van intrekking is de minister echter, zo benadrukt ook minister Faber, gebonden aan de Spreidingswet. Er is dan in beginsel ook een verplichting tot het nemen van een besluit tot indeplaatsstelling, zo is ook beschreven in het van toepassing zijnde beleidskader (onder 4.2.2). Denkbaar is echter dat zowel de minister als de betrokken gemeenten – beiden in de veronderstelling dat de Spreidingswet zal worden ingetrokken – zullen betogen dat er sprake is van een situatie waarin gemeenten zelf ‘op korte termijn’ aan de wettelijke vereisten zullen voldoen. In dat geval kan de conclusie zijn dat indeplaatsstelling in het concrete geval niet de aangewezen weg is, zo blijkt ook uit het beleidskader. 

Vervolg

De komende periode zal duidelijker worden hoe de minister in de bezwaarprocedures met de door de verschillende gemeenten geuite bezwaren omgaat en welke gevolgen dat heeft. Indien gemeenten het oneens zijn met de uitkomst, kunnen zij naar de bestuursrechter stappen. Het is dus nog onzeker of de huidige, bekritiseerde verdeling in stand blijft of dat de rechter (of de minister na heroverweging) tot een aanpassing zal besluiten. Mocht worden overgegaan tot indeplaatsstelling, dan kunnen gemeenten dat besluit eveneens aanvechten en daarnaast bijvoorbeeld vragen om een voorlopige voorziening. 

Concluderend

Gemeenten zien zich geconfronteerd met een minister die enerzijds de Spreidingswet uitvoert met verdeelbesluiten die bezwaren oproepen en anderzijds keer op keer aangeeft dat wat haar betreft diezelfde Spreidingswet zo snel mogelijk moet worden ingetrokken, waarmee de minister de legitimiteit van haar eigen verdeelbesluiten ter discussie stelt. De komende tijd zullen wij gaan zien hoe bezwaarschriftencommissies en de bestuursrechter met deze paradox zullen omgaan.