Fraudesancties in het onderwijs: van bestraffend naar herstel

De casus

Een student fysiotherapie aan de Fontys Hogeschool vervalste positieve feedback in zijn portfolio. De mensen waarvan hij claimde dat zij hem van feedback hadden voorzien, bleken niet te bestaan. Ook bestonden de websites van praktijken die hij noemde niet. De praktijk waar de student stage had gelopen bleek deze student nooit van feedback te hebben voorzien. 

De examencommissie ontdekte de fraude en sloot hem ruim een jaar uit van deelname aan tentamens. Die sanctie werd later ingekort tot precies één jaar, de maximale termijn op grond van de wet. Tegen uitsluitingssancties staat beroep in eerste en enige aanleg open bij de Afdeling. De student ging in beroep en stelde onder meer dat uitsluiting van tentamens een bestraffende sanctie was, en dat de examencommissie niet had voldaan aan de procedurele eisen (zoals het geven van de cautie) om een dergelijke sanctie op te leggen. 

Is uitsluiting van tentamens een bestraffende sanctie?

Tot voor kort: ja. De Afdeling oordeelde in eerdere zaken (zie onder meer: ABRvS 2 augustus 2023 ECLI:NL:RVS:2023:2963, ABRvS 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3908 en ABRvS 23 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3442) dat uitsluitingssancties bestraffend zijn. Daarmee golden ook de strenge waarborgen die gelden bij punitieve sancties. Denk aan het geven van een cautie, het vermelden van de overtreding, en het niet hoeven mee te werken aan je eigen veroordeling.

In de literatuur was er kritiek op deze lijn van de Afdeling. Heikel punt was onder andere dat onderwijsinstellingen 'last' hadden van de strenge eisen die gelden voor punitieve sancties. Verschillende auteurs vonden bovendien dat de kwalificatie als bestraffende sanctie niet goed was onderbouwd (zie bijvoorbeeld: B. van der Vorm, A.R. Hartmann & L.J.J. Rogier, “Bestuurlijke bestraffing van examenfraude: een uitbreiding van het bestuursstrafrecht?” NTB 2024/328). 

De Afdeling beoordeelt de vraag of sprake is van een bestraffende dan wel herstellende sanctie aan de hand van de criteria zoals geformuleerd in de zaak Engel e.a. tegen Nederland (EHRM 8 juni 1976, nr. 5100/71 e.a.). De zogenoemde Engel-criteria. Deze drie criteria zijn:
(1) de kwalificatie van de overtreding naar nationaal recht: is deze volgens het nationale recht als strafbaar feit aangemerkt;
(2) de aard van de overtreding: richt de norm zich tot een bredere groep en heeft deze een repressief karakter; en
(3) de aard en zwaarte van de sanctie: is de sanctie in haar effect vergelijkbaar met een strafrechtelijke maatregel.

Indien aan (één van) deze criteria is voldaan, kan sprake zijn van een criminal charge in de zin van art. 6 EVRM. In de uitspraak van 23 april 2025 oordeelt de Afdeling echter dat geen van de drie criteria van toepassing is. 

De Afdeling overweegt: "Binnen de onderwijscontext worden de sancties dus niet opgelegd met het oogmerk een student te straffen. De gestelde regels hebben naar hun aard een vormend en opvoedend karakter en de sancties op overtredingen van die regels hebben daarmee ook een pedagogisch en disciplinair karakter. Verder hebben de sancties een beperkte reikwijdte: zij worden opgelegd voor overtredingen van normen die niet voor een ieder, maar voor een afgebakende groep gelden, namelijk voor (oud)studenten" (r.o. 10.2). 

Uitsluiting op basis van artikel 7.12b lid 2 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) wordt dus niet langer als bestraffende sanctie gezien, maar als herstelsanctie. 

Verschillende onderwijsprofessionals schrijven dat zij tevreden zijn met de uitspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld Fontys zelf: Geen straf maar 'herstel' voor student die fraude pleegde). De aanmerking als criminal charge bracht voor instellingen van hoger onderwijs uitdagingen met zich mee. Zo was het moeilijk om met studenten in gesprek te gaan over fraude, omdat een dergelijk gesprek met strafrechtelijke waarborgen moest worden gevoerd. Zij menen door deze uitspraak meer ruimte te hebben om bij vermoedens van fraude gesprekken aan te gaan en sancties op te leggen die passen bij de student als toekomstige professional. 

Wij merken op dat de uitspraak van de Afdeling ook aansluit bij andere rechtsgebieden waarin een sanctie die pedagogisch en disciplinair van aard is ook niet als criminal charge aangemerkt wordt. Hierbij valt te denken aan de verwijzing naar Bureau Halt in het jeugdstrafrecht en tuchtrechtelijke sancties.

Invloed uitspraak op waarborgen bij opleggen fraudesancties?

Doordat de sanctie niet meer als criminal charge wordt gezien, en ook niet als bestraffende sanctie in de zin van art. 5:2 lid 1 sub c Awb, zijn ook de zwaardere procedurele waarborgen niet meer van toepassing. Dit betekent dat de student de rechtsbescherming die geldt bij een criminal charge niet geniet, maar dat betekent niet dat examencommissies zomaar hun gang mogen gaan.

Studenten hebben nog steeds rechtsmiddelen tegen sanctiebesluiten. Zij kunnen sancties laten toetsen in beroep. De Afdeling overweegt expliciet dat besluiten als deze nog steeds moeten voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat betekent onder meer dat het besluit zorgvuldig moet worden voorbereid, goed gemotiveerd moet zijn, en evenredig moet zijn. De Afdeling bepaalt wat dat laatste betreft dat ook de Harderwijk-criteria van toepassing zijn: als de nadelige gevolgen voor een student zwaarder zijn, moet de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel intensiever zijn. Hoe hier in de praktijk mee om zal worden gegaan moet nog blijken. 

Toetsing evenredigheid sanctie in deze zaak

De student vond de sanctie te zwaar omdat hij niet eerder had gefraudeerd en door deze sanctie een jaar studievertraging opliep. Volgens de Afdeling kon hem juist vanwege dat laatste — zijn aanstaande beroepspraktijk in de fysiotherapie — zwaar worden aangerekend dat hij willens en wetens fraude pleegde. Als de fraude niet was ontdekt, had hij als fysiotherapeut kunnen afstuderen op basis van vervalste gegevens. Dat raakt het publieke vertrouwen in de hele beroepsgroep.

Conclusie en beoordeling

Deze uitspraak betekent een duidelijke koerswijziging in het onderwijsrecht. Alle sancties die kunnen worden opgelegd bij fraude worden gekwalificeerd als herstelsancties.

Voor studenten betekent dit dat bij sancties de strafrechtelijke waarborgen niet meer van toepassing zijn. Dit betekent echter niet dat de rechtsbescherming helemaal is uitgekleed omdat studenten nog steeds in beroep de sanctie kunnen laten toetsen aan materiele en processuele normen. Met name (intensieve) toetsing aan evenredigheid zal daarbij een rol moeten spelen. Want hoe je het ook wendt of keert, uitsluiting is een serieuze sanctie, zeker wanneer bedacht wordt dat de Afdeling ook van oordeel is dat definitieve uitsluiting van een opleiding niet bestraffend is. Dit omdat er voor een student dan nog altijd de mogelijkheid bestaat om een andere opleiding te gaan volgen, of dezelfde opleiding aan een andere instelling voor hoger onderwijs. 

Gelet op dit alles valt het op dat de Afdeling niet voor die route kiest die mogelijk wordt gemaakt in de EHRM uitspraak Jussila t. Finland (EHRM 23 november 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, AB 2007/51 m.nt. T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik). In dat geval had de Afdeling kunnen vasthouden aan de kwalificatie als criminal charge maar had zij, nu het onderwijsrecht niet behoort tot de harde kern van het strafrecht, de ruimte gehad om te differentiëren in de toepasselijke waarborgen. Zo had dan de cautieverplichting bijvoorbeeld kunnen worden ‘uitgeschakeld’. 

Voor examencommissies blijft het hoe dan ook zaak om de zorgvuldigheid, motivering en evenredigheid in acht te nemen bij het nemen van sanctiebesluiten bij fraude.

De auteurs danken zeer hartelijk Rieke Brouwer, student stagiaire bij de praktijkgroep bestuursrecht van Stibbe en studente te Amsterdam, voor haar werkzaamheden die in belangrijke mate tot dit blogbericht hebben geleid.