Emissiegegevens onder de Wet open overheid: waarom moet de minister informatie over boerenbedrijven openbaar maken?

Eenieder kan een verzoek doen om publieke informatie bij een bestuursorgaan op grond van de Woo, een zogeheten Woo-verzoek (artikel 4.1 Woo). Als een bestuursorgaan een Woo-verzoek ontvangt, dient deze de verzochte informatie in beginsel openbaar te maken. Openbaarmaking mag alleen achterwege blijven als een van de uitzonderingen van artikel 5.1 of 5.2 Woo opgaat. 

Een deel van milieu-informatie heeft betrekking op emissies in het milieu. Voor deze categorie milieu-informatie, “emissiegegevens”, gelden ruimere openbaarmakingsverplichtingen. Zo gaan de uitzonderingen uit artikel 5.1 niet op als er sprake is van emissiegegevens (artikel 5.1 lid 7 Woo). 

De achtergrond van deze bepaling en het speciale regime voor emissiegegevens, is gelegen in het Verdrag van Aarhus en de Aarhus Verordening (1367/2006). Het Verdrag van Aarhus geeft burgers en organisaties onder andere het recht op toegang tot milieu-informatie. De Aarhus Verordening geeft uitwerking aan het Verdrag van Aarhus. Uit het Verdrag van Aarhus en de Aarhus Verordening volgt dat weigeringsgronden voor openbaarmaking restrictief moeten worden uitgelegd, als de verzochte informatie betrekking heeft op emissiegegevens. Aanvankelijk was bij het opstellen van de Woo beoogd om emissiegegevens te scharen onder de actieve openbaarmakingsplicht van de Woo, zodat de overheid ook zonder verzoek deze informatie uit eigen beweging openbaar moet maken. Uiteindelijk is een dergelijke actieve openbaarmakingsplicht niet opgenomen in de Woo, en is gekozen voor het nieuwe artikel 5.1 lid 7 Woo (Bijlage bij Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 96). Voor meer informatie over de actieve en passieve openbaarmakingsplicht verwijzen wij naar onze eerdere blog.

Het gaat specifiek om emissies in het milieu. Milieu-informatie kan voorkomen in documenten over onder meer (artikel 19.1a van de Wet milieubeheer): 

• de toestand van elementen van het milieu, zoals bijvoorbeeld lucht, water, bodem, land en natuurgebieden;
• factoren in het milieu, zoals stoffen, energie, geluid straling of afval die elementen van het milieu (waarschijnlijk) aantasten;
• maatregelen die betrekking (kunnen) hebben op de toestand van elementen van het milieu of factoren in het milieu, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden of activiteiten;
• verslagen over de toepassing van milieuwetgeving;
• kosten-baten en andere economische analyses die worden gebruikt om maatregelen te nemen met betrekking tot de toestand van elementen van het milieu of factoren in het milieu;
• de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, inclusief de verontreiniging van de voedselketen, levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover deze worden aangetast door de toestand van elementen van het milieu of via deze elementen door factoren, maatregelen of activiteiten. 

Niet alle milieu-informatie is ook informatie over emissies. Er is veel jurisprudentie over wat er wel en niet onder emissiegegevens valt. Het omvat niet alleen de gegevens over daadwerkelijke uitstoot, maar ook gegevens over de invloed van die emissies op het milieu (ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:153, r.o. 6.3). Zo kan bijvoorbeeld een advies met betrekking tot de vervolgstappen in de aanpak van stikstof milieu-informatie bevatten die kwalificeert als emissiegegevens (Rb. Midden-Nederland 21 januari 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:676, r.o. 15). Ook bijvoorbeeld informatie over dieren en de plekken waar dieren gehouden worden kunnen gegevens zijn die betrekking hebben op emissies (Rb. Den Haag 17 december 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:22792, r.o. 3.1 & 6). 

Aan de andere kant vielen bijvoorbeeld de prijzen die door een gemeente in rekening werden gebracht voor de verkoop van levering van biomassa niet onder emissiegegevens omdat het niet ging over de daadwerkelijke uitstoot of invloeden van emissies op het milieu die het publiek in staat stellen te contoleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is (Rb. Gelderland 7 februari 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:594, r.o. 6.1-6.2). Ook gegevens waarvan niet aannemelijk is dat ze het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten vallen niet onder emissiegegevens (Rb. Amsterdam 9 juli 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:4262, r.o. 17).

Recente uitspraak van de Afdeling: Minister moet de gegevens over boerenbedrijven openbaar maken

De Afdeling heeft op 24 september 2025 bepaald dat minister Wiersma van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur binnen twee weken informatie openbaar moet maken over boerenbedrijven (ABRvS 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4557).

Vier journalisten hadden in 2022 en 2023 een Woo-verzoek ingediend bij de minister (destijds Piet Adema, nu Femke Wiersma). In hun Woo-verzoek verzochten zij om de bedrijfsgegevens uit 2010, 2015, 2020, 2021 en 2022 van alle veehouderijen in Nederland. Het doel was om hiermee te berekenen hoe effectief het stikstofbeleid is. De journalisten hadden gevraagd om adressen van alle veehouderijlocaties in Nederland, het aantal geregistreerde landbouwhuisdieren per bedrijf en het staltype waarin de dieren werden gehouden.

De minister had de mogelijkheid geboden aan derde-belanghebbenden om een zienswijze in te dienen. Op 4 mei 2023 besloot de minister uiteindelijk tot openbaarmaking van de verzochte emissiegegevens. De Nederlandse Melkveehouders Vakbond (NVM) maakte bezwaar tegen de openbaarmaking. In een beslissing op bezwaar van 14 februari 2024 verklaarde de minister het bezwaar kennelijk ongegrond. 

Op 13 januari 2025 besloot de nieuwe minister vervolgens om de eerdere beslissing op bezwaar in te trekken. De reden die de minister hiervoor gaf was dat zij vond dat de zienswijzeprocedure op andere wijze zou moeten worden ingericht. Bij aanvang van de zienswijzeprocedure had de minister belangenorganisaties op de hoogte gesteld en hierover gepubliceerd in de Staatscourant. Dat was volgens de Minister onvoldoende om een grotere groep derde belanghebbenden te bereiken over de voorgenomen openbaarmaking. 

De rechtbank Overijssel ging hier niet in mee en overwoog dat de minister de intrekkingsbesluiten niet had mogen nemen (Rb. Overijssel 10 juli 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:4640; Rb. Overijssel 10 juli 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:4639; Rb. Overijssel 10 juli 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:4638). De rechtbank overwoog dat vaststaat dat er sprake is van emissiegegevens en dat het overdoen van de zienswijzeprocedure niet zou leiden tot een andere uitkomst. De rechtbank oordeelde daarom ook dat het handelen van de minister niet anders kan worden begrepen dan een actie om de openbaarmaking van de gevraagde gegevens te vertragen, hetgeen als misbruik van recht werd bestempeld. In lijn hiermee oordeelde de civiele rechter van de rechtbank Den Haag over een andere Woo-beschikking die al formele rechtskracht had gekregen (het besluit was al een jaar onherroepelijk) dat de minister de gevraagde informatie binnen twee weken openbaar moest maken op straffe van een dwangsom van 50.000 euro per dag met een maximum van 1 miljoen euro (Rb. Den Haag 4 september 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:16439). De minister wilde wachten op de uitspraken van de Afdeling. De rechtbank overwoog dat er geen geldige gronden waren om de openbaarmaking te weigeren en dat het publiek geïnformeerd moet kunnen worden over de effectiviteit van het stikstofbeleid. 

De Afdeling gaat met de bovengenoemde uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 mee. De gevolgde zienswijzeprocedure voorafgaand aan het openbaarmakingsbesluit is zorgvuldig en volledig uitgevoerd. Er is geen grondslag voor herhaling van de procedure. Volgens de Afdeling vallen bedrijfsadressen, het aantal gehouden dieren en het staltype onder emissiegegevens. Hoewel de Afdeling begrijpt dat veehouders zich zorgen maken over de veiligheid en de bedrijfsvoering (bijvoorbeeld vanwege acties van dierenrechtenactivisten), biedt de Woo geen ruimte om persoonlijke belangen mee te wegen bij emissiegegevens. Van misbruik van recht door de staatssecretaris was volgens de Afdeling echter geen sprake.

Op dezelfde dag als de uitspraak heeft minister Wiersma gereageerd met een brief. Zij geeft daarin aan dat ze heeft besloten de gegevens binnen twee weken openbaar te maken. 

Lessen voor bedrijven

Voor bedrijven die te maken hebben met milieugevoelige informatie en deze informatie moeten verstrekken aan de overheid is het essentieel om te onderzoeken of deze informatie verplicht openbaar moet worden gemaakt of niet. Bij ontvangst van bijvoorbeeld een verzoek om een zienswijze te geven over een concept Woo-besluit is daarom ook raadzaam om heel precies uit te (laten) zoeken welke informatie wel en welke informatie niet onder emissiegegevens valt. Hoewel emissiegegevens altijd openbaar moeten worden gemaakt, kunnen bedrijven nog steeds bezwaar maken tegen de openbaarmaking van (milieu-)informatie die niet onder de categorie "emissie" valt.