Een herziening van de Kaderrichtlijn Water (deel XI)

Het omnibuspakket en de doelstellingen van de Europese Commissie

In een brief van 10 december 2025 licht de Europese Commissie het achtste omnibusvoorstel nader toe. De brief gaat in op het vereenvoudigen van regelgeving voor een duurzaam concurrentievermogen. De Europese Commissie benadrukt dat de bescherming van het Europese milieu van essentieel belang is voor de veerkracht, welvaart en het concurrentievermogen van Europa. De veerkracht van de economie is afhankelijk van het milieu en de beschikbaarheid van voldoende en schone natuurlijke hulpbronnen. Negentien van de drieëntwintig economische sectoren in de Europese Unie zijn substantieel afhankelijk van de natuur. In dit kader wil de Europese Commissie innovatie stimuleren, concurrentievermogen bevorderen, afhankelijkheden verminderen en autonomie versterken. Hierbij speelt vereenvoudiging een grote rol. Het doel van dit pakket is dan ook om de administratieve lasten met ten minste 25% te verlagen voor alle bedrijven en voor ten minste 35% voor kleine en middelgrote ondernemingen, terwijl beleidsdoelstellingen behouden blijven.

Het pakket aan maatregelen zal moeten bijdragen aan de doelstelling om bureaucratie te verminderen en de complexiteit van de Europese wetgeving te verlagen om bedrijven te ondersteunen in een complexere geopolitieke context. De inspiratie voor deze maatregelen is het zogenoemde Draghi-rapport (zie hier) waarin staat dat langdurige en onzekere vergunningprocedures belangrijke obstakels zijn voor de uitrol van nieuwe energievoorziening en -netwerken, toegang tot kritieke grondstoffen en meer in het algemeen voor schone en digitale transitieprojecten. De reikwijdte van het pakket aan maatregelen richt zich op industriële emissies, circulariteit en milieubeoordelingen. Hieronder lichten wij toe wat de plannen zijn van de Europese Commissie met betrekking tot de KRW.  In een andere blog gaan wij nader in op de wetsvoorstellen van de Europese Commissie uit de achtste omnibus, waaronder het voorstel tot een Verordening betreffende de versnelling van milieuonderzoeken (zie hier) waar de KRW ook in genoemd wordt. 

Politiek akkoord over herziening Kaderrichtlijn Water 

Naast het omnibusvoorstel is er nog een andere belangrijke ontwikkeling. De Europese Commissie merkt namelijk op dat de KRW al vereenvoudigd wordt als onderdeel van een politiek akkoord dat in september 2025 is bereikt door de Europese wetgevers over de vernieuwing van de KRW (zie hier voor meer context). Wij zullen de wijzigingen die voortvloeien uit dit politieke akkoord nader toelichten. Deze wijzigingen hebben onder meer betrekking op gestroomlijnde rapportageverplichtingen, de invoering van nieuwe uitzonderingen (voor tijdelijke verslechtering en verplaatsing van verontreinigde stoffen) en een update van de lijst van verontreinigende stoffen.

Introductie van nieuwe uitzonderingen op het achteruitgangsverbod

De herziene KRW voorziet in twee nieuwe uitzonderingsbepalingen op het achteruitgangsverbod. In twee blogs zijn wij al eens eerder ingegaan op het achteruitgangsverbod in het licht van oppervlaktewaterlichamen (zie hier) en in het licht van grondwaterlichamen (zie hier). Het achteruitgangsverbod voor oppervlaktewaterlichamen houdt kort omschreven in dat er sprake is van achteruitgang wanneer één van de kwaliteitselementen een klasse achteruitgaat, bijvoorbeeld van goed naar matig. Als een kwaliteitselement zich reeds in de laagste klasse bevindt, is iedere verslechtering 'een achteruitgang van de toestand' (zie ook het Wezer-arrest hier). Wij verwijzen in dit kader ook naar een recente uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, waarbij de minister van Infrastructuur en Waterstaat volgens de voorzieningenrechter een omgevingsvergunning voor het gebruikmaken van stortputten van Rijkswaterstaat in het Lauwersmeer over het toepassen van baggerspecie onvoldoende had gemotiveerd (zie hier). In die zaak was niet aannemelijk gemaakt dat er geen sprake zou zijn van een achteruitgang van de waterkwaliteit in het licht van het Wezer-arrest. Zo was er een stortput niet meegenomen in het onderzoek naar de waterbodemkwaliteit. Daarnaast waren de omgevingswaarden als bedoeld in artikel 2.10 (goede chemische toestand oppervlaktewaterlichamen) en 2.11 (goede ecologische toestand oppervlaktewaterlichamen) van het Besluit kwaliteit leefomgeving niet in kaart gebracht. Deze omgevingswaarden moeten bij de beoordeling van een wateractiviteit worden betrokken (zie artikel 8.84 Besluit kwaliteit leefomgeving). Het verlenen van een omgevingsvergunning mag er niet toe leiden dat niet wordt voldaan aan die omgevingswaarden. 

Dit achteruitgangsverbod leidde eerder al tot discussie tussen lidstaten. Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie is namelijk ook een tijdelijke achteruitgang niet toegestaan, ongeacht de oorzaak (zie hier). Onder meer Nederland heeft hier kritiek op geuit tijdens het wetgevingsproces van de herziening van de KRW omdat het arrest ook invloed heeft op projecten die uiteindelijk op de langere termijn erop gericht zijn om de waterkwaliteit te verbeteren (zie ook deze blog voor meer context).

De lidstaten wezen toen op twee soorten activiteiten die geen doorgang kunnen vinden tenzij er sprake is van een hoger openbaar belang (artikel 4 lid 7 KRW). Ten eerste activiteiten, zoals onderhoudswerkzaamheden of natuurherstelprojecten, die een kortstondige impact kunnen hebben op het water, maar verder geen langetermijngevolgen hebben. Ten tweede een activiteit die geen nieuwe verontreiniging toevoegt aan het water, maar alleen de bestaande verontreiniging verplaatst, zoals het lozen van koelwater of grondwater dat eerder uit water onttrokken is, of het terugbrengen van gebaggerde sedimenten voor de bescherming tegen overstromingen. 

De herziene KRW introduceert allereerst een definitie van het achteruitgangsverbod dat gebaseerd is op de hierboven genoemde jurisprudentie (14b considerans en artikel 1 onder 43 (voorstel)). Daarnaast introduceert de herziene KRW twee nieuwe uitzonderingsgronden op het achteruitgangverbod:

        1)  Uitzondering voor kortetermijn negatieve effecten van projecten

(artikel 4 lid 7a KRW (voorstel)). Lidstaten zijn niet in strijd met de KRW wanneer een negatief effect op één of meer kwaliteitselementen van een waterlichaam, veroorzaakt door een nieuw project of een wijziging van een bestaand project in dat waterlichaam, niet langer detecteerbaar is na één jaar, of maximaal drie jaar voor de biologische kwaliteitselementen, na aanvang van de uitvoering van het project. Hiervoor gelden verschillende voorwaarden, waaronder dat het effect niet het gevolg mag zijn van directe lozingen, emissies of het verliezen van een verontreinigende stof. Daarnaast gelden er onder meer strenge beoordelingsregels en monitoringsverplichtingen voor het bevoegd gezag. 

        2) Uitzondering voor verplaatsing van vervuild water of sediment 

(artikel 4 lid 7b KRW (voorstel)). Lidstaten zijn niet in strijd met de KRW als achteruitgang optreedt in de toestand van een ontvangend oppervlaktewaterlichaam als gevolg van het verplaatsen, door menselijke activiteit, van water of sediment, van hetzelfde of een ander oppervlaktewaterlichaam, of van een grondwaterlichaam naar het ontvangende oppervlaktewaterlichaam, zonder een netto toename van de verontreinigende stoffen te veroorzaken. Er gelden verschillende voorwaarden voor de toepassing van deze uitzonderingsgrond, waaronder dat alle haalbare stappen moeten worden ondernomen om nadelige effecten te beperken en dat de ecologische toestand of het ecologisch potentieel van het ontvangende waterlichaam niet in een lagere klasse mag vallen als gevolg van de verplaatsing van de verontreinigende stoffen.  

Bij toepassing van deze uitzonderingen moet een lidstaat ervoor zorgen dat de toepassing niet permanent de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn in andere waterlichamen binnen hetzelfde stroomgebiedsdistrict uitsluit of in gevaar brengt en consistent is met de uitvoering van andere milieuwetgeving van de Europese Unie (artikel 4 onder 8 KRW). 

Kortom, deze nieuwe uitzonderingsbepalingen bieden meer flexibiliteit voor bepaalde projecten en activiteiten maar tegelijkertijd zijn er aan de uitzonderingsgronden strikte voorwaarden verbonden met waarborgen om een minimaal beschermingsniveau te blijven handhaven. 

Rapportageverplichtingen en monitoring

Er staan verschillende wijzigingen in de herziene KRW die betrekking hebben op rapportageverplichtingen en monitoring. Zo staat er nu dat lidstaten elke drie jaar monitoringsgegevens beschikbaar moeten stellen aan het publiek en aan het Europees milieuagentschap (EEA) (artikel 8 lid 4 KRW (voorstel)). Hetzelfde geldt voor chemische kwaliteitsgegevens maar dan geldt een termijn van elke twee jaar (artikel 8 lid 4 KRW (voorstel)). Voor de rapportageverplichting over de status van het gehele waterlichaam blijft de termijn van zes jaar gelden. 

In de herziene KRW staat ook dat de Europese Commissie binnen achttien maanden na de inwerkingtreding van herziene richtlijn een rapport moet publiceren over de opties voor de oprichting, financiering en werking van een Europese gezamenlijke monitoringsfaciliteit (artikel 8 lid 6 KRW (voorstel)). Na het onderzoek zal de Europese Commissie, indien van toepassing, een wetgevingsvoorstel indienen om een Europese gezamenlijke monitoringsfaciliteit op te richten. Het doel van een dergelijke faciliteit is om voor lidstaten de financiële en administratieve lasten te verlichten. 

Update van de lijst van verontreinigende stoffen 

Het politieke akkoord introduceert nieuwe stoffen in de prioritaire lijsten waaronder pesticiden, farmaceutische producten, bisfenolen en stoffen die vallen onder de PFAS-groep. 

Lidstaten hebben tot 2039 de tijd om te voldoen aan de nieuwe normen voor zowel het oppervlakte- als het grondwater, met een mogelijkheid tot verlenging tot 2045 (onder strikte voorwaarden). Voor stoffen met herziene en strengere milieukwaliteitsnormen in het oppervlaktewater is de deadline voor naleving 2033. 

One out all out principe 

Eerder wezen verschillende lidstaten op het probleem van het zogenoemde 'one out, all out' – principe (zie ook deze blog voor meer context). Dit principe houdt in dat de toestand van een waterlichaam wordt bepaald door het slechtst scorende kwaliteitselement. Als een waterlichaam voor alle kwaliteitselementen een goede toestand heeft, behalve voor één, dan wordt het hele waterlichaam als niet goed beoordeeld. De lidstaten vonden dat dit principe geen recht doet aan de werkelijke toestand van het water en de inspanningen die zij leveren om de waterkwaliteit te verbeteren. 

In de herziene KRW blijft dit principe gehandhaafd (considerans punt 22a van het voorstel). Het is daarom volgens de opstellers belangrijk dat de lidstaten alle mogelijke maatregelen nemen om een goede toestand of een goed potentieel te bereiken voor elk relevant kwaliteitselement. Tegelijkertijd worden er wel voortgangsindicatoren ontwikkeld die ervoor moeten zorgen dat vooruitgang op individuele kwaliteitselementen zichtbaar wordt zodat lidstaten beter kunnen vergelijken hoe zij presteren op specifieke kwaliteitselementen waardoor er een genuanceerder beeld ontstaat van de waterkwaliteit zonder afbreuk te doen aan het bovengenoemde principe. 

Vervolg 

Volgens de Europese Commissie zal de effectieve implementatie van de relevante bepalingen van de KRW in 2026 onderworpen worden aan een zogenoemde 'stresstest'. Het doel daarvan is om te bepalen of de veranderingen verbetering hebben opgeleverd. 

De voorlopige overeenkomst moet nu worden goedgekeurd door de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement voordat deze formeel wordt aangenomen en in werking treedt. De lidstaten moeten de gewijzigde richtlijn uiterlijk op 21 december 2027 in nationaal recht omzetten.

Meer guidance, participatie en evaluatie 

De Europese Commissie schrijft in de brief over het achtste omnibusvoorstel dat in het eerste kwartaal van 2026 nieuwe commissierichtlijnen worden voorbereid om verschillende kwesties te verduidelijken die door belanghebbenden zijn geschetst, met name met betrekking tot vergunningverlening. De Europese Commissie zal ook een dialoog aangaan met belanghebbenden en lidstaten die specifieke uitdagingen ondervinden bij de implementatie van de KRW. Dit voornemen komt vlak nadat de Europese Commissie verschillende inbreukprocedures heeft gestart tegen lidstaten (waaronder tegen Nederland, zie ook deze blog) vanwege de periodieke evaluatie van vergunningen die moet worden uitgevoerd door lidstaten in overeenstemming met de KRW.

Tegen het tweede kwartaal van 2026 zal de Europese Commissie de KRW herzien, voortbouwend op de input van belanghebbenden en ervaringen in lidstaten, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan vereenvoudiging en de noodzaak om potentiële knelpunten aan te pakken, terwijl het milieu en de menselijke gezondheid worden beschermd. 

Een blik vooruit

De voorgenomen wijzigingen van de KRW zijn ook relevant voor de Nederlandse situatie. Ze komen precies nu er grote discussies zijn binnen het kabinet over het tegemoetkomen van de boeren enerzijds via het mestplan (in het licht van het uitrijden van mest in de buurt van waterlichamen) en de eisen uit de KRW anderzijds (zie hier voor meer context). Uiteindelijk heeft de ministerraad (na veel druk uit de Tweede Kamer) besloten dat het mestplan niet kon worden doorgezet omdat anders de waterkwaliteit achteruit zou gaan (zie hier). Op 22 december 2025 verscheen er een brief van de verantwoordelijk Eurocommissaris Roswall waarin het mestplan werd afgeraden onder meer vanwege de impact op de waterkwaliteit (zie hier). De nieuwe uitzonderingsgronden van het achteruitgangsverbod zullen hier waarschijnlijk geen uitkomst bieden nu de uitzonderingen alleen zien op verplaatsing van vervuild water en tijdelijke effecten. 

Bedrijven zullen als de herziening op deze wijze wordt aangenomen in de toekomst rekening moeten gaan houden met nieuwe stoffen die door de KRW worden genormeerd. Tegelijkertijd komen er bij een aangenomen herziening meer kansen voor projecten die slechts tijdelijk een effect op de waterkwaliteit hebben of projecten die zich richten op de verplaatsing van vervuild water. Deze projecten moeten – om in aanmerking te komen voor de uitzondering – wel aan strenge voorwaarden voldoen. 

Dit is een bijdrage in de serie ‘Waterdoelen in Nederland’. Een overzicht van alle blogs in deze serie kunt u hier vinden. Wilt u geen bericht uit de reeks missen? Meld u zich dan hier aan voor de nieuwsbrief.