Coronacrisis en staatssteun: welke mogelijkheden hebben overheden om ondernemers, wetenschappers en medici te steunen?

Om dat proces een halt toe te roepen kondigde Eurocommissaris Vestager (mededinging) op 13 maart 2020 al aan dat er gewerkt werd aan een tijdelijke staatssteunkaderregeling vergelijkbaar met de regeling die naar aanleiding van de economische crisis in 2008 werd vastgesteld. Vervolgens is op 19 maart 2020 de Kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak ("Kaderregeling") aangenomen. Met deze Kaderregeling baant de Europese Commissie ("EC") de weg voor overheden om staatssteun te verstrekken ter bestrijding van de Coronacrisis. Op 3 april 2020 is de Kaderregeling aangepast door de EC om de staatssteun mogelijkheden nog meer uit te breiden.

In deze blog lichten wij eerst toe welke andere instrumenten overheden, naast de Kaderregeling, hebben om staatssteun te verstrekken ter bestrijding van de Coronacrisis. Vervolgens zetten wij de inhoud van de Kaderregeling uiteen. Wij sluiten vervolgens af met een selectie van de staatssteunmaatregelen die Nederland en andere overheden in de steigers gezet hebben.

De plaats van de “Kaderregeling” in het staatssteunrecht: één instrument in aanvulling op vele andere instrumenten

Deze Kaderregeling geeft houvast aan overheden die bijvoorbeeld snel een subsidieregeling willen opzetten voor (noodlijdende) ondernemingen. De opzet van de Kaderregeling is dat overheden staatssteun ter goedkeuring aanmelden bij de EC. De EC zal wanneer de aangemelde steunregeling voldoet aan de Kaderregeling deze steun goedkeuren. De EC neemt heel snel een besluit tijdens deze crisis, soms zelfs binnen enkele dagen.

De EC stelt daarbij overigens voorop dat deze Kaderregeling aanvullend van aard is. De EC roept in herinnering dat overheden andere maatregelen kunnen nemen. Dat zijn deels maatregelen die niet als staatssteun kwalificeren (staatssteunvrije maatregelen). Voor een ander deel gaat het om maatregelen die wél staatssteun vormen, maar op grond van bepaalde (reeds bestaande) uitzonderingen niet aangemeld hoeven te worden bij de EC (niet-aanmeldingsplichtige staatssteunmaatregelen). En voor weer een ander deel gaat het om maatregelen die de EC snel goed kan keuren op grond van andere mededelingen en richtsnoeren (aanmeldingsplichtige staatssteunmaatregelen). Wij geven hierna een aantal voorbeelden:

• Staatssteunvrije maatregelen: het gaat hier bijvoorbeeld om loonsubsidies die niet gelden voor een bepaalde groep ondernemingen maar in principe voor eenieder open zijn gesteld. Hetzelfde geldt voor het uitstellen van verplichtingen om belastingen en sociale premies te betalen.
• Niet-aanmeldingsplichtige staatssteunmaatregelen: de Algemene Groepsvrijstellingsverordening ("AGVV") en de De-minimisverordening maken het mogelijk om staatssteun te verstrekken. De AGVV biedt onder meer ruime mogelijkheden om het midden- en kleinbedrijf staatssteun te geven. De De-minimisverordening biedt onder meer (afhankelijk van de omstandigheden) de mogelijkheid om een renteloze lening van een miljoen euro te verstrekken voor een periode van vijf jaar.
• Aanmeldingsplichtige staatssteunmaatregelen: het is ook mogelijk om noodlijdende ondernemingen te redden op basis van de Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden. Een aanmelding bij en goedkeuring door de EC is noodzakelijk waarbij de EC onder meer zal onderzoeken of niet te veel staatssteun gegeven wordt.

De inhoud van de Kaderregeling zelf

De – aldus als aanvulling op het hiervoor beschreven instrumentarium bedoelde – Kaderregeling ziet op nationale staatssteunregelingen (bijvoorbeeld subsidieverordeningen) en bij bepaalde gevallen op staatssteun die niet op een nationale regeling is gebaseerd, oftewel adhoc-steun (denk aan een gunstige overeenkomst met een overheid). De Kaderregeling is vanaf 19 maart 2020 van toepassing. In principe kunnen alleen ondernemingen die op 31 december 2019 niet als onderneming in moeilijkheden in de zin van de AGVV kunnen in aanmerking komen voor staatssteun op grond van de Kaderregeling. De regeling is (vooralsnog) van toepassing tot 31 december 2020. Dit geldt voor alle hierna besproken steuntypen.

De Kaderregeling onderscheidt de volgende tijdelijke steunmaatregelen om acute problemen veroorzaakt door de Coronacrisis te verhelpen.

(i) Steun in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belastingvoordelen

Deze staatssteun kan alleen verleend worden op grond van een nationale regeling met een vooraf geraamd budget. Deze steun mag niet méér bedragen dan €800.000,- bruto per onderneming en mag ook de vorm van een lening of een garantie aannemen. Steun aan ondernemingen die landbouwproducten verwerken en afzetten mag niet geheel of gedeeltelijk ten goede komen aan de primaire producenten van die producten. Voor de landbouw- en visserijsector zijn afwijkende voorwaarden opgenomen (zie randnummer 23 van de Kaderregeling). Ondernemingen die in verschillende sectoren met verschillende steunmaxima actief zijn dienen een gescheiden boekhouding aan te houden.

(ii) Steun in de vorm van garanties voor leningen

De overheid mag voor een beperkte periode garanties verlenen voor hogere leningen van ondernemingen. De Kaderregeling maakt zeer gunstige garantiepremies mogelijk. Die premies zijn vervat in de tabel onder randnummer 25 van de regeling. Overheden kunnen ook een regeling voor dergelijke garantstellingen in het leven roepen, waarbij de tabel uit de Kaderregeling geldt.

De hoofdsom van een lening met een looptijd tot na 31 december 2020 is beperkt tot 25% van de jaaromzet van de onderneming over 2019. Voor leningen met een looptijd tot 31 december 2020 mag gemotiveerd worden afgeweken van dit maximum mits de evenredigheid van de steun gewaarborgd blijft.

De garanties mogen voor maximaal 6 jaar verstrekt worden. De Kaderregeling zet regels uiteen voor de verdeling van de risico’s tussen de overheid en de kredietverstrekker (randnummer 25 onder f). Bij een evenredige verdeling van de verliezen mag de overheid bijvoorbeeld 90% van de lening dekken.

(iii) Staatssteun in de vorm van rentesubsidies voor leningen

Leningen met een nominale waarde van €800.000,- mogen rentevrij verleend worden als die leningen gebaseerd zijn op een nationale steunregeling (zie punt (i)).

Overheden kunnen ook grotere leningen tegen een relatief lage rente verlenen: IBOR-percentage én een opslag als opgenomen in randnummer 27 sub a van de Kaderregeling. Die opslag is afhankelijk van de looptijd van de lening en het type onderneming. Overheden kunnen ook een (subsidie)regeling aanmelden bij de EC waarin onder andere rentesubsidies worden gebaseerd op de voornoemde tabel. De leningsovereenkomsten mogen alleen een beperkte looptijd hebben van 6 jaar en moeten zijn ondertekend voor of op 31 december 2020. Wederom geldt dat de hoofdsom van de lening beperkt is afhankelijk van de looptijd van de lening.

(iv) Garanties en leningen verstrekt via kredietinstellingen of andere financiële instellingen

De steunmaatregelen beschreven onder (ii - garanties) en (iii - rentesubsidies) kunnen direct door de overheid worden verleend maar ook door de overheid via financiële intermediairs. Wanneer de steun via intermediairs wordt verleend, moet aan een aantal aanvullende voorwaarden worden voldaan. Deze voorwaarden komen dus bij de voorwaarden die reeds gelden en hiervoor zijn beschreven. Bij dit soort garanties en leningen wordt niet de intermediair (kredietinstelling) maar de leningnemer geacht staatssteun te ontvangen. Voor kredietinstellingen bestaan er immers aparte (crisis-)steunkaders. De kredietinstellingen moeten de voordelen van de overheidsgarantie of rentesubsidie "zo veel mogelijk" doorberekenen. Het is aan de kredietinstelling om aan te tonen dat dit gebeurt en dat dit ook leidt tot bijvoorbeeld een hoger volume van kredietverstrekking.

(v) Kortlopende exportkredietverzekering

Er wordt ook geanticipeerd op een terugtrekkende markt voor exportkredietverzekeringen. Als overheden kunnen aantonen dat die markt inderdaad tekortschiet, mogen overheden zelf zekerheden bieden om de exportmarkt op gang te houden.

(vi) Onderzoek, ontwikkeling en infrastructuur gerelateerd aan COVID-19

De Kaderregeling (als recent per 3 april 2020 geamendeerd) maakt het mogelijk om onderzoek naar en ontwikkeling van medicijnen tegen COVID-19 te steunen. Het gaat dan kosten die noodzakelijk zijn om COVID-19 te onderzoeken en om remedies daartegen te ontwikkelen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het testen van mogelijke medicijnen. Dit is in detail toegelicht in de recent toegevoegde paragraaf 3.6, waarbij ingegaan wordt op de voorwaarden waaronder de EC staatssteun goedkeurt. De benodigde infrastructuur om producten gerelateerd aan COVID-19 te testen, te ontwikkelen en op te schalen kan ook onder voorwaarden door overheden gefinancierd worden. Paragraaf 3.7 van de Kaderregeling gaat hierover.

(vii) Investeringen in COVID-19 gerelateerde producten

Investeringssteun voor onder meer medicijnen, behandelingen en medische apparaten die COVID-19 tegengaan is ook mogelijk. De staatssteun kan de vorm hebben van subsidies, belastingvoordelen en voorschotten. Dit is mogelijk voor projecten die op of na 1 februari 2020 zijn gestart. Project die daarvoor zijn gestart komen in aanmerking voor staatssteun voor zover deze het project versnelt of vergroot. Het project moet in principe uitgevoerd worden binnen zes maanden na de verlening van de staatssteun. De staatssteun mag in principe maximaal 80% van de kosten voor onder meer de productie van het product dekken. Het is mogelijk om de maximale staatssteunintensiteit met 15% te verhogen als het project binnen twee maanden wordt afgerond of als de staatssteun via meer dan één Lidstaat wordt verleend. Het is mogelijk voor de overheid om ook een garantie voor eventuele verliezen te geven.

(viii) Uitstel van belastingen en sociale premies voor bedrijven en ZZP’ers

Het is ook mogelijk om staatssteun te verstrekken door bepaalde (en dus niet alle) groepen ondernemingen een uitstel van betaling van belastingen te verlenen met als doel om hun liquiditeit gedurende de Coronacrisis in stand te houden of te verhogen. Het uitstel moet verleend worden voor 31 december 2020 en mag niet langer duren dan tot 31 december 2022.

(ix) Loonsubsidies voor werknemers

Om ontslagen te voorkomen gedurende de Coronacrisis kunnen overheden loonsubsidies geven aan ondernemingen die anders de betreffende werknemers moeten ontslaan. De steun moet wel gebaseerd zijn op nationale regelingen voor ondernemingen in een bepaalde sector, regio of van een bepaalde grootte. De staatssteun mag in principe maximaal 12 maanden duren en niet meer dekken dan 80% van het loon.

Een voortvarende start door de Lidstaten

De EC heeft op grond van de Kaderregeling reeds 27 (d.d. 8 april 2020) beschikkingen genomen. Deze beschikkingen hebben betrekking op een breed spectrum van maatregelen waaronder een Deens garantieschema voor het MKB, Duitse gesubsidieerde leningen tot 1 miljard euro per onderneming, 300 miljoen euro aan voorschotten in Luxemburg maar ook een meer specifieke Italiaanse directe subsidiëring om de productie van medisch materieel zo snel mogelijk op te schroeven. Recent is ook een Nederlandse regeling met een budget van € 23 miljoen goedgekeurd op basis van de Kaderregeling. Het doel daarvan is om bepaalde verstrekkers van maatschappelijke hulp en medische zorg die thuisverzorging aanbieden te ondersteunen tijdens de Coronacrisis.

Het is afwachten wat Nederland en andere Lidstaten gaan doen met het door de Europese Commissie geboden instrumentarium. Het staatssteunrecht kan echter gezien alle beschikbare instrumenten nauwelijks een obstakel zijn om de benodigde investeringen te doen ten einde te Coronacrisis te bezweren. Van belang is wel de steun goed vorm te geven en zo nodig bij de EC aan te melden.