Consultatie rijksregels voor de opslag van elektrische energie

Inleiding

Door de elektrificatie van de samenleving ontstaat er meer noodzaak voor het opslaan van elektriciteit. Elektrische energie wordt vaak in de vorm van een energieopslagsysteem of een energiedrager opgeslagen (bijvoorbeeld een Battery Energy Storage System (BESS)). Energieopslagsystemen en energiedragers bieden klimaat en economische voordelen, zoals bufferopslag en vermindering van netcongestie. Aan het gebruik ervan zijn echter ook veiligheidsrisico's verbonden. Het belangrijkste risico is een zogeheten thermal runaway: een ongecontroleerde temperatuurstijging die kan leiden tot brand of explosie.

Om deze mogelijke risico’s te ondervangen ligt tot en met 28 april 2026 een concept voor het Wijzigingsbesluit energieopslagsystemen voor elektrische energie en opslag van energiedragers voor elektrische energie (het Wijzigingsbesluit) voor consultatie ter inzage. Voor een toelichting op hoe het reguleren van externe veiligheid onder de Omgevingswet in zijn algemeenheid in zijn werk gaat, verwijzen wij naar een eerder blog op deze website. De aanleiding voor dit Wijzigingsbesluit en de belangrijkste wijzigingen die dit besluit teweegbrengt, bespreken wij hieronder. 

Aanleiding: van decentraal palet naar centrale uniformiteit

Op dit moment is er geen nationaal beleid of regelgeving voor energieopslagsystemen voor elektrische energie en het opslaan of opstellen van energiedragers voor elektrische energie. Het is wel op decentraal niveau mogelijk om deze activiteiten te reguleren, bijvoorbeeld via een maatwerkvoorschrift of regels in het omgevingsplan. Om de bevoegde gezagen een handvat te bieden zijn in december 2023 door het Bestuurlijk Omgevingsberaad twee PGS-richtlijnen vastgesteld: PGS 37-1 (technische en organisatorische maatregelen voor de veilige exploitatie van een energieopslagsysteem) en PGS 37-2 (maatregelen om lithium-houdende energiedragers te kunnen opslaan). Door deze lokale mogelijkheden voor regulering is volgens het Wijzigingsbesluit een divers palet ontstaan aan bepalings- en afwegingsmethoden voor onder meer het plaatsgebonden risico, begripsbepalingen, het toepassingsbereik van de PGS-richtlijnen en vergunningplichten. 

Deze lokale toepassing van de PGS-richtlijnen belemmert volgens het Wijzigingsbesluit een uniforme uitvoering en zorgt voor een onnodige regel- en uitvoeringsdruk bij zowel decentrale bevoegde gezagen als initiatiefnemers. Het Wijzigingsbesluit beoogt aan dit gebrek aan uniformiteit een einde te maken door deze activiteiten onder een landelijk, eenduidig regelgevingskader te brengen.

Inhoud: de belangrijkste wijzigingen

Het Wijzigingsbesluit introduceert rijksregels door middel van wijzigingen in drie AMvB's: het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit. 

1. Aanwijzing als (onder omstandigheden vergunningplichtige) milieubelastende activiteit (Bal)

Het Wijzigingsbesluit wijst twee activiteiten aan als milieubelastende activiteit (MBA) in het Bal: (i) het exploiteren van een energieopslagsysteem voor elektrische energie met een energieopslagcapaciteit groter dan 20 kWh, en (ii) het opslaan en opstellen van energiedragers voor elektrische energie. 

Het exploiteren van een energieopslagsysteem is in de volgende drie gevallen vergunningplichtig: 

• Voor elektrische energie met een grotere capaciteit dan 50 MWh
• Als het systeem bestaat uit een combinatie van meerdere energieopslagsystemen voor elektrische energie die technisch met elkaar zijn verbonden en met een totale capaciteit van minimaal 400 MWh; of
• Een systeem anders dan met lithiumhoudende energiedragers, omdat de risico's, maatregelen en te hanteren veiligheidsafstanden voor andere energiedragers afwijken en het standaardmaatregelenpakket uit de PGS 37-1 niet toereikend is

Voor de opslag van energiedragers geldt een vergunningplicht bij:

• Opslagplaatsen groter dan 2.500 m²
• Bij opslag van meer dan 10.000 kg
• Bij opslag anders dan lithiumhoudende energiedragers

Indien de vergunningplicht niet van toepassing is, zal wel een meldplicht voor deze MBA’s gelden en moeten zij voldoen aan de algemene regels uit het Bal. 

2. Veiligheidsafstanden: plaatsgebonden risico en risicoaandachtsgebieden (Bal en Bkl)

In zowel het Bal als het Bkl worden veiligheidsafstanden aan beide MBA’s gekoppeld. Dit ziet op het plaatsgebonden risico. In het Bal gaat het om activiteiten zonder vergunningplicht met relatief kleine afstanden. In het Bkl staan afstanden voor zowel vergunningplichtige als niet-vergunningplichtige activiteiten. Voor het bepalen van de vaste afstanden is gebruik gemaakt van de Rekenmethode omgevingsveiligheid lithiumhoudende energiedragers van het RIVM. Voor situaties die onder de vergunningplicht vallen worden geen vaste afstanden gebruikt, maar die worden berekend op basis van de aan te vragen activiteit. Er wordt in het Wijzigingsbesluit uitgegaan van de hoofdregel dat degene die een activiteit verricht, deze activiteit zo moet positioneren dat de afstand binnen de begrenzing blijft van de locatie waar de activiteit wordt uitgevoerd. Een uitzondering op deze hoofdregel is mogelijk als de naleving van de aan te houden afstanden tot de begrenzing van de locatie feitelijk gezien onmogelijk is. In dat geval moeten in ieder geval de afstanden tot beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkte kwetsbare en kwetsbare locaties in acht worden genomen.

Naast het plaatsgebonden risico worden in het Wijzigingsbesluit ook aandachtsgebieden aangewezen ter bescherming van het groepsrisico. Aandachtsgebieden zijn gebieden die zichtbaar maken waar mensen binnenshuis, zonder aanvullende maatregelen, onvoldoende beschermd kunnen zijn tegen de gevolgen van ongevallen met gevaarlijke stoffen. In het omgevingsplan moet voor beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties binnen een aandachtsgebied rekening gehouden worden met het groepsrisico (artikel 5.15, lid 1 Bkl). 

Voor het energieopslagsysteem geldt een gifwolkaandachtsgebied van 10 m vanaf het midden van het energieopslagsysteem en een explosieaandachtsgebied van 20 m vanaf het midden van het energieopslagsysteem, voor zover er sprake is van een energieopslagsysteem met een interne vrije ruimte van meer dan 1 m³.

3. PGS 37-1 en PGS 37-2 wettelijk verankerd (Bal)

Met het oog op het waarborgen van omgevingsveiligheid dient een energieopslagsysteem voor elektrische energie aan de hiervoor genoemde richtlijn PGS 37-1 te voldoen. Dit wordt dus wettelijk verankerd. Het opslaan van energiedragers voor elektrische energie of het voor handelsdoeleinden opstellen van voertuigen, werktuigen of apparaten waarin energiedragers voor elektrische energie zijn aangebracht, dient aan PGS 37-2 te voldoen. Beide PGS-richtlijnen worden in het Bkl ook toegevoegd aan de lijst van informatiedocumenten over de best beschikbare technieken. De toepassing van de PSG-richtlijnen wordt op deze manier meer uniform. 

4. Registratie in het register externe veiligheid (Bkl)

Het Wijzigingsbesluit zorgt er ook voor dat bestuursorganen verplicht zijn gegevens over het exploiteren van energieopslagsystemen voor elektrische energie en het opslaan van energiedragers voor elektrische energie te verzamelen en die gegevens op te nemen in het Register Externe Veiligheid (REV). De data uit het REV worden in de Atlas Leefomgeving toegankelijk voor het publiek. In overeenstemming met bestuurlijke afspraken is een termijn van één jaar na inwerkingtreding van dit Wijzigingsbesluit vastgesteld voordat door bestuursorganen moet worden voldaan aan de plichten over de registratie in het REV. 

5. Rol van de veiligheidsregio (Omgevingsbesluit)

Het Wijzigingsbesluit zorgt er ook voor dat het bestuur van de veiligheidsregio wettelijk adviseur wordt bij het beoordelen van vergunningen voor zowel het exploiteren van een energieopslagsysteem als het exploiteren van een locatie voor het opslaan van energiedragers. Het gaat hierbij om een adviesrecht in het kader van brandpreventie en rampenbestrijding. 

Overgangsrecht

Het Wijzigingsbesluit voorziet ook in overgangsrecht voor al bestaande activiteiten. Als voor de inwerkingtreding van het Wijzigingsbesluit een energieopslagsysteem voor elektrische energie of een locatie voor het opslaan van energiedragers al wordt geëxploiteerd en die activiteit op grond van het Wijzigingsbesluit als meldingsplichtig wordt aangemerkt, dan geldt hiervoor vanaf de inwerkingtreding een melding van rechtswege voor een termijn van twee jaar. Is op grond van het Wijzigingsbesluit sprake van een vergunningplichtige activiteit, dan geldt vanaf de inwerkingtreding een omgevingsvergunning van rechtswege voor eveneens een termijn van twee jaar. In beide gevallen geldt dat dit overgangsrecht alleen van toepassing is als de exploitatie naar aard en omvang niet verschilt van de exploitatie zoals deze was voor de inwerkingtreding van het Wijzigingsbesluit. Na afloop van deze twee jaar zal de activiteit dus wel moeten zijn gemeld, respectievelijk moet daarvoor een omgevingsvergunning voor een MBA in werking zijn getreden. 

Het Wijzigingsbesluit voorziet er bovendien in dat niet zowel op grond van het Bal als op grond van het omgevingsplan een vergunningplicht kan bestaan. Als op grond van de regels uit het Wijzigingsbesluit een vergunningplicht geldt, dan komt de vergunningplicht uit het omgevingsplan te vervallen. 

Uitzondering bepaalde parkeerterreinen en gebruik van energiedragers

Het Wijzigingsbesluit voorziet ook in een aantal uitzonderingen. Onder de aanwijzingen van de opslag van energiedragers als MBA valt bijvoorbeeld niet het exploiteren van een locatie voor het opstellen van apparaten, voertuigen of werktuigen op een parkeerterrein dat deel uitmaakt van een openbare weg, een gedeelte van een openbare weg of een parkeerterrein dat openstaat voor openbaar verkeer. Ook valt het in gebruik hebben van een energiedrager voor elektrische energie niet onder de aanwijzing. In de toelichting bij het Wijzigingsbesluit staat dat door deze laatste uitzondering ook het opladen van een energiedrager in een apparaat niet wordt aangemerkt als MBA. De energiedrager is hiervoor ontworpen, waardoor dit niet als een vorm van opslag wordt gezien. Ook niet openbare parkeergarages en stallingen waar eigen (bedrijfs)voertuigen worden geladen, worden dus niet aangemerkt als MBA. 

Gevolgen voor de praktijk

Het valt toe te juichen dat er nu uniforme regels worden voorbereid voor energieopslagsystemen. Dat maakt de toelaatbaarheid daarvan voorspelbaarder. Wel zal de introductie van een vergunningplicht voor grotere opslagsystemen tot extra werk en ook tot extra (beroeps)procedures kunnen leiden, mogelijk ook vanwege concurrentiebelangen.

En daarnaast beschermt het overgangsrecht maar voor een periode van twee jaar. Na afloop van deze twee jaar zal de activiteit dus wel moeten zijn gemeld, respectievelijk moet daarvoor een omgevingsvergunning voor een MBA in werking zijn getreden. Daarbij moeten de nieuwe algemene regels in acht worden genomen, waaronder die opgenomen in PGS 37-1 en 37-2. Voorstelbaar is dat niet alle huidige energieopslagsystemen aan die regels voldoen. Dat kan het bewerkelijk maken om tijdig een in werking zijnde omgevingsvergunning te hebben verkregen.

Over de regeldrukeffecten staat in de nota van toelichting dat het totaal aantal bedrijven waarop PGS 37-1 van toepassing is, circa 3.100 is. Voor PGS 37-2 zijn dit er circa 12.700. Een specificatie van het aantal bedrijven dat meldings- of vergunningplichtig is, ontbreekt nog.