Bij de aanpak van witwassen is de bank nog altijd kop van Jut

Stevige woorden van minister Eelco Heinen van Financiën, in een recent debat in de Tweede Kamer: ‘Ja, we vinden het allemaal wat ongemakkelijk om te zeggen. Maar de antiwitwasaanpak is compleet doorgeschoten.’ In de samenleving heerst een gevoel van onbehagen. Banken zouden onnodig veel vragen stellen, bonafide klanten weigeren en soms zelfs discrimineren. Dat zou allemaal anders moeten. ‘Iedereen in Nederland heeft hier namelijk last van.’

Het verwijt richt zich tot de banken. Dat beeld is echter te eenzijdig. Er zijn namelijk meer partijen verantwoordelijk voor de ontstane situatie. Wie zoekt naar de oorzaak van het probleem, komt uit bij de wetgever, de toezichthouder en het Openbaar Ministerie (OM). En wie het probleem wil oplossen, komt uit bij dezelfde partijen. De banken hebben er weinig grip op. Zij zijn net zozeer slachtoffer van de doorgeschoten antiwitwasaanpak als hun klanten.
 

Doorgeslagen beleid

De partij die het meest duidelijk is doorgeslagen in de antiwitwasaanpak, is zonder twijfel de wetgever. De afgelopen decennia bracht de wetgever zo’n beetje de hele samenleving onder de reikwijdte van de antiwitwaswetgeving. De eerste maatregelen richtten zich nog op de financiële sector, maar werden al snel uitgebreid tot niet-financiële ondernemingen. Denk aan accountants, belastingadviseurs, notarissen, advocaten en makelaars. Volgens de wetgever zijn dit allemaal poortwachters van het financiële stelsel. Zij moeten daarom klanten screenen, transacties monitoren en meldingen doen.

Daarnaast legt de antiwitwaswetgeving praktisch elke onderneming in Nederland de verplichting op om een administratie bij te houden van haar uiteindelijk belanghebbenden (UBO), terwijl ook die uiteindelijk belanghebbenden zelf weer een meldingsplicht hebben. Bij elkaar genomen moeten enkele miljoenen burgers en bedrijven de antiwitwaswetgeving actief naleven. Wie niet nakomt, kan bestuurlijk worden beboet of strafrechtelijk worden vervolgd.

Met deze maatregelen dwingt de wetgever ondernemingen en dienstverleners hun klanten te bejegenen als potentiële witwassers. Die klanten – wij dus – moeten worden ingedeeld op basis van het witwasrisico dat zij vertegenwoordigen. Hun gedragingen en transacties moeten voortdurend worden gecontroleerd op witwassignalen. Bij de geringste aanleiding moet heimelijk een melding worden gedaan aan de financiële inlichtingendienst FIU. Deze ontving vorig jaar zo’n 3,5 miljoen meldingen om verder te onderzoeken.
 

Criminalisering samenleving

Geen wonder dat bonafide burgers en bedrijven regelmatig het gevoel krijgen dat de bank hen als halve criminelen behandelt wanneer zij een bankrekening willen openen. Dat komt dus door toedoen van de wetgever. De antiwitwaswetgeving criminaliseert de samenleving. Dienstverleners moeten zich opstellen als opsporingsambtenaren met hun klanten als de potentiële verdachten.

Het is een doorgeslagen preventiesysteem, maar de wetgever zal er stug mee doorgaan. Vooral de Europese wetgever, want die trok het thema inmiddels volledig naar zich toe. Onze huidige Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (de Wwft) wordt vanaf 10 juli 2027 vervangen van een omvangrijke Europese antiwitwasverordening. Die verordening gaat vergezeld door een immense hoeveelheid Europese uitvoeringsvoorschriften en aanbevelingen. Er komt een tsunami aan nieuwe voorschriften op ons af, de regeldruk zal toenemen.

Hoe gaat de bancaire toezichthouder hiermee om? De wijze waarop De Nederlandsche Bank (DNB) de antiwitwaswetgeving handhaaft, heeft gevolgen voor de wijze waarop de banken zich gedragen. De bedoeling is dat de banken een risico-gebaseerde aanpak hanteren: streng waar nodig en soepel waar mogelijk. Maar wanneer DNB op elke slak zout legt en innovatieve werkprocessen als deviant gedrag bestraft, kan een angstcultuur ontstaan. Dan nemen de banken logischerwijs het zekere voor het onzekere, dan nemen ze afstand van klanten uit risicovolle sectoren, dan blijven ze doorvragen en moeilijk doen.

Met het rapportVan herstel naar balans (september 2022) heeft DNB bij de banken meer vertrouwen willen wekken. De banken zouden zich niet geremd moeten voelen om bij klanten met een laag risico minder onderzoek te doen. En banken die afwijken van de DNB-leidraad inzake de Wwft zouden niet onmiddellijk als overtreder moeten worden gezien, zolang zij hun eigen keuzes maar kunnen uitleggen.

Voor de banken een bemoedigende boodschap, maar vertrouwen komt te voet en gaat te paard. De veranderde opstelling van DNB zal bestendig moeten blijken. En dan nog: een versoepeling van de opstelling van DNB zal weinig of geen effect hebben zolang het OM niet meebeweegt.
 

Op het schavot gehesen

Wanneer het gaat om doorslaan in de antiwitwasaanpak, spant het OM de kroon. Goedwillende poortwachters, die al decennialang miljoenen euro’s en duizenden mensen inzetten voor de strijd tegen het witwassen, zijn door het OM op het schavot gezet en als criminelen tentoongesteld. De grootbanken zouden te weinig hebben gedaan en daardoor zelf schuldig zijn aan witwassen.

Dat dit allemaal nooit bewezen is, schijnt niemand te beseffen of belangrijk te vinden. De banken mochten het niet publiekelijk tegenspreken: dat was een transactievoorwaarde. Het OM heeft de media dus eenzijdig kunnen voeden. Het is voor zoete koek geslikt.

‘Banken mochten het OM niet publiekelijk tegenspreken, waardoor die de media eenzijdig kon voeden’
De echte criminelen – die van de lucratieve gronddelicten en de listige witwasconstructies – zullen met verbazing hebben toegekeken. Interessant: de bondgenoten in de witwasbestrijding maken elkaar het leven zuur! Het OM presenteerde de grootbanken torenhoge transactievoorstellen, wetende dat deze banken om vele redenen geen openbaar strafproces wensten. Na de ongekend hoge afkoopsom voor ING van €775 mln, incasseerde het OM nog eens €480 mln bij ABN Amro, om zich vervolgens als een ware serial killer op Rabobank te richten.

Het OM creëerde met dit strafrechtelijk geweld een angstcultuur. De doorgeslagen antiwitwasaanpak van de banken waar iedereen in Nederland last van heeft, wordt nog steeds in belangrijke mate veroorzaakt door deze precedenten. Van voortschrijdend inzicht bij het OM is geen sprake.

De publicatie van het DNB-rapport ‘Van herstel naar balans’ weerhield het OM er niet van om enkele maanden later het strafrechtelijk onderzoek naar Rabobank aan te kondigen. Dat was in 2022. Intussen heeft het kabinet in een brief aan de Tweede Kamer, afgelopen 14 mei, nieuw antiwitwasbeleid voorgesteld, vanuit de overtuiging dat ‘alle partijen zien dat de antiwitwasaanpak momenteel is doorgeslagen en dat zij actief gaan bijdragen om die aanpak te verbeteren.’

Alle partijen? Niet het OM: dat gaat gewoon door waar het tien jaar geleden mee begon. Het aanpakken van bancaire bondgenoten is veel gemakkelijker dan de echte boeven vangen en levert meer op.
 

Strafrechtelijk geweld

Hoe verhoudt zich dat tot de veranderde opstelling van DNB? In een convenant met DNB en de Autoriteit Financiële Markten (AFM), dat gericht is op het voorkomen van ongewenste samenloop van bestuurlijke en strafrechtelijke sancties, markeerde het OM zijn positie in 2023 nog eens: ‘Het OM kan altijd besluiten tot een strafrechtelijk onderzoek, ook als andere partijen binnen dit convenant het daarmee oneens zijn.’ Dat is dan duidelijk. We kunnen allemaal nog zozeer benadrukken dat de banken zich flexibeler zouden moeten opstellen, bij deze stand van zaken zal er nooit een vertrouwensbasis zijn. Onder de reële dreiging van strafrechtelijk geweld zullen de banken blijven doorgaan (en doorslaan) met hun meer dan voorzichtige antiwitwasaanpak.

Hoe moet dit verder? Enerzijds brengt de nabije toekomst dus een ontelbare hoeveelheid nieuwe antiwitwasvoorschriften, terwijl de politiek-maatschappelijke wens bestaat dat banken zich flexibeler opstellen en de toezichthouder van goede wil lijkt om dat te begeleiden. Anderzijds zien we een OM dat onverminderd dreigt met draconische sancties en zich alle rechten voorbehoudt.

De banken bevinden zich in dat spanningsveld. Om te voorkomen dat zij blijven doorslaan, is helder aan welke knop hier moet worden gedraaid. Het OM moet hier nadrukkelijk terugtreden. Bij de handhaving hoort DNB het primaat te hebben.

Een beetje decriminalisering op dit terrein kan ook geen kwaad. De ernst van mogelijke tekortkomingen op het vlak van screening, monitoring en melding wordt vaak overdreven. Wie zich opwindt over niet-gedane meldingen, moet bedenken dat met het gros van alle meldingen (95%) niets gebeurt. Bovendien stellen politie en justitie nog steeds hun eigen prioriteiten. De enorme inspanningen van de banken op het terrein van de antiwitwaswetgeving leveren zelden enig zichtbaar resultaat op. Laten we daarom blij zijn wanneer de poortwachters loyaal hun best blijven doen. Reserveer het strafrecht voor anderen.

Dit artikel verscheen in Het Financieele Dagblad van 9 oktober 2025