Artikel 8 EVRM geeft geen recht op specifieke klimaatmaatregelen zoals een verbod op fossiele brandstoffen

Achtergrond van de zaak

Verzoekers in de zaak Fliegenschnee e.a. (app. nr. 40054/23) zijn drie individuen, woonachtig in Oostenrijk, en een milieuorganisatie. De zaak betreft klachten die voornamelijk zijn ingediend op grond van artikelen 2 (recht op leven) en 8 (recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven) van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM”). De klachten zien op de weigering van de Oostenrijkse federale minister van Digitale en Economische zaken om het verzoek om een verbod op de verkoop van fossiele brandstoffen om de gevolgen van klimaatverandering te beperken in te willigen.

Slachtofferstatus individuen – bevestiging van eerdere uitspraken van het Hof 

In deze uitspraak verwijst het Hof naar de algemene beginselen die van toepassing zijn op klachten onder het EVRM betreffende klimaatverandering, zoals uiteengezet door de Grote Kamer van het Hof in Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. (app. nr. 53600/20, voor een uitgebreide bespreking van deze uitspraak verwijzen wij naar deze blog). Bij de beoordeling van de slachtofferstatus voor individuen legt het Hof de lat hoog: om slachtofferstatus te kunnen claimen onder artikel 34 EVRM in de context van klachten over (risico op) schade als gevolg van vermeende tekortkomingen van de staat bij de bestrijding van klimaatverandering, moet een individuele verzoeker aantonen (a) dat deze onderworpen is aan een hoge intensiteit van blootstelling aan de nadelige effecten van klimaatverandering, en (b) dat er een dringende noodzaak is om de individuele bescherming van de verzoeker te waarborgen.

In Fliegenschnee e.a. stelt het Hof vast dat de individuele verzoekers weliswaar hebben aangevoerd dat de nadelige effecten van klimaatverandering hun leven en gezondheid in het algemeen in gevaar brachten - met name vanwege hun medische toestand en leeftijden - maar dat zij geen details hebben verstrekt over of en hoe zij persoonlijk zijn getroffen, noch enig bewijs hebben overgelegd om te onderbouwen dat zij in het bijzonder getroffen worden. Het enkel aanvoeren te behoren tot een groep die bijzonder gevoelig is voor de gevolgen van klimaatverandering, of het enkel aanvoeren van bijvoorbeeld een hartziekte, is niet voldoende. De klacht van de individuele verzoekers wordt daarom door het Hof niet-ontvankelijk verklaard. 

Dat het Hof de klacht van de individuele verzoekers niet-ontvankelijk verklaart is niet bijzonder vernieuwend: het oordeel van het Hof past in de reeks niet-ontvankelijkheidsverklaringen in klimaatzaken, zoals we eerder zagen in onder meer Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a., Duarte Agostinho e.a. (app. nr. 39371/20), Carême (app. nr. 7189/21) en Greenpeace Nordic e.a. (app. nr. 34068/21). 

Locus standi organisaties – concreet onderbouwen en documenteren

Het Hof heeft in Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. uiteengezet dat milieuverenigingen niet automatisch locus standi hebben. Een vereniging moet voor klachten betreffende klimaatverandering aantonen dat zij (a) rechtmatig is gevestigd in de betrokken jurisdictie of daar procesbevoegdheid heeft, (b) een specifiek doel nastreeft in overeenstemming met haar statutaire doelstellingen bij de verdediging van mensenrechten van haar leden of andere getroffen personen binnen de betrokken jurisdictie – including against threats arising from climate change, en (c) daadwerkelijk gekwalificeerd en representatief is om op te treden namens leden of andere getroffen personen.

In onderhavige zaak is de milieuorganisatie opgericht naar Oostenrijks recht en erkend als een milieuorganisatie onder de Oostenrijkse wet. In beginsel acht het Hof dit voldoende om aan te tonen dat de organisatie rechtmatig was gevestigd en procesbevoegdheid had, en dat zij een specifiek doel nastreefde op basis van haar statuten voor de bescherming van het milieu. Of de organisatie ook een specfiek doel had bij de verdediging van mensenrechten in de context van milieubescherming en of zij als representatief kon worden beschouwd om op te treden namens leden of andere getroffen personen, was echter volgens het Hof onduidelijk omdat geen gedetailleerde informatie over haar ledenbestand noch haar statuten waren overlegd. 

Het Hof laat echter in het midden of de milieuorganisatie in deze zaak locus standi heeft, aangezien de klacht van de organisatie in ieder geval om andere redenen niet-ontvankelijk kan worden verklaard. Dit bespreken wij hieronder. 

Geen toepassing van artikel 2 EVRM - twijfelachtig of sprake is van levensbedreigende gevolgen 

Het Hof herhaalt dat artikel 2 EVRM in de context van klimaatverandering alleen van toepassing is in gevallen waarin  sprake is van een ernstige, reële en voldoende vast te stellen bedreiging voor het leven, zoals de vaststelling van een aanzienlijke daling van de levensverwachting van een persoon als gevolg van klimaatverandering. In onderhavige zaak vindt het Hof het echter twijfelachtig of de vermeende tekortkomingen in het klimaatbeleid dergelijke levensbedreigende gevolgen hadden dat artikel 2 EVRM van toepassing is. Het Hof behandelt de klachten van verzoekers daarom uitsluitend op grond van artikel 8 EVRM. 

Geen recht op specifieke maatregel onder artikel 8 EVRM – focus op regelgevend kader als geheel

Onder de verplichting van staten om op grond van artikel 8 EVRM voldoende effectieve bescherming te bieden tegen de ernstige nadelige gevolgen van klimaatverandering valt primair de taak om regelgeving en maatregelen vast te stellen en effectief toe te passen. Bij de beoordeling of een staat aan deze verplichting heeft voldaan, focust het Hof zich op het regelgevingskader als geheel: het Hof benadrukt dat, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, de nationale autoriteiten de primaire verantwoordelijkheid hebben om de in het EVRM gedefinieerde rechten en vrijheden te waarborgen, en zij daarbij een margin of appreciation (beoordelingsmarge) genieten. In de context van klimaatverandering verwijst het Hof naar het onderscheid dat zij in Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. maakte: de beoordelingsmarge is gelet op de aard en ernst van de bedreiging van klimaatverandering beperkter als het gaat om de vraag of tegen de gevolgen van klimaatverandering opgetreden moet worden. Staten hebben een ruimere beoordelingsmarge als het gaat om de keuze tussen verschillende middelen om het doel te behalen (het hoe).

In de nationale procedure hadden verzoekers zich gericht tot de Oostenrijkse Federale Minister voor Digitale en Economische Zaken met een verzoek om een verbod op de verkoop van fossiele brandstoffen op grond van sectie 69 van de Handelswet. Zowel de Minister als de Oostenrijkse rechters wezen dit verzoek af, omdat de gevraagde maatregel buiten de grondwettelijk bepaalde bevoegdheid van de Minister viel. De klachten van verzoekers in onderhavige zaak zien op de weigering om een verbod op de verkoop van fossiele brandstoffen in te willigen. Het Hof oordeelt dat artikel 8 EVRM niet het recht op een concrete mitigatiemaatregel omvat, en wijst daarbij op het subsidiariteitsbeginsel en de ruime beoordelingsmarge die staten genieten bij de keuze van de middelen om hun klimaatdoelstellingen te verwezenlijken. Artikel 8 EVRM omvat derhalve niet het recht op een concrete mitigatiemaatregel door een specifiek staatsorgaan. Zeker wanneer, zoals in onderhavige zaak, de specifieke mitigatiemaatregel buiten de bevoegdheid van de betrokken Minister valt.

Verder is het Hof van oordeel dat een loutere verwijzing naar een rapport (waarin geconcludeerd wordt dat Oostenrijk met de bestaande maatregelen zijn doelstellingen voor de vermindering van de broeikasgasemissies tegen 2030 niet zal halen) niet volstaat. Verzoeker had moeten onderbouwen waarom de overheid heeft nagelaten een toereikend regelgevingskader op te stellen en het bestaande kader als ontoereikend moet worden beschouwd. 

Artikel 1, Protocol 1 EVRM en klimaatschade 

Een van de verzoekers voerde aan dat haar bestaan als boerin in gevaar was gebracht vanwege een toename van misoogsten en een afname van landbouwproductiviteit als gevolg van droogte veroorzaakt door klimaatverandering. Ze beroept zich op het recht op bescherming van haar eigendom, zoals neergelegd in artikel 1, Protocol 1 bij het EVRM. 

Het Hof heeft nog niet eerder artikel 1, Protocol 1 EVRM in de context van klimaatverandering toegepast, en merkt allereerst op dat de toepasselijkheid van artikel 1, Protocol 1 EVRM bij klimaatschade niet voortvloeit uit de huidige jurisprudentie. Het Hof laat de vraag of artikel 1, Protocol 1 EVRM toepasselijk kan zijn in de context van klimaatverandering echter bewust onbeantwoord, en behandelt de klacht uitsluitend op grond van het ontbreken van slachtofferstatus: het Hof concludeert dat de klacht van verzoeker niet-ontvankelijk is aangezien verzoeker niet voldoet aan de hoge eisen waar aan moet worden voldaan om als slachtoffer te kunnen worden aangemerkt onder artikel 34 EVRM in de specifieke context van klimaatverandering. 

Wij concluderen voorzichtig dat de deur open lijkt te staan voor toekomstige klimaatzaken onder artikel 1, Protocol 1 EVRM, nu het Hof slechts aangeeft dat de toepasselijkheid van deze bepaling bij klimaatschade niet voortvloeit uit de huidige jurisprudentie; “does not follow from the current case-law”.

Tot slot

Fliegenschnee e.a. bevestigt en bouwt voort op de lijn van de Grote Kamer van het Hof in Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a.: een hoge drempel voor individuele slachtofferstatus, strikte eisen voor de ontvankelijkheid van verenigingen, en geen recht op specifieke mitigatiemaatregelen onder artikel 8 EVRM. Het Hof legt de focus op het regelgevend kader als geheel, waarbij staten een ruime beoordelingsmarge hebben bij de keuze van middelen om hun klimaatdoelen te bereiken. Verder lijkt het Hof de deur open te houden voor de toepasselijkheid van artikel 1, Protocol 1 EVRM in klimaatzaken, ondanks dat dit niet voortvloeit uit de huidige jurisprudentie.