Short Reads

Billijker bestuursrecht met minder formele rechtskracht

Billijker bestuursrecht met minder formele rechtskracht

Billijker bestuursrecht met minder formele rechtskracht

21.11.2019 NL law

De recente uitspraken van de Hoge Raad over de Groningse aardbevingsschade en die van de Afdeling bestuursrechtspraak over het terugvorderen van toeslagen voor kinderopvang hebben meer met elkaar te maken dan menigeen op voorhand zal denken.

Zowel de Hoge Raad als de Afdeling kiest daarin namelijk – terecht – voor een verdere versoepeling van de leer van de formele rechtskracht van besluiten. Een leer die vaak wordt bekritiseerd vanwege de onnodig onbillijke uitkomsten daarvan in sommige zaken.

Op basis van de leer van de formele rechtskracht moeten – kort gezegd – niet (tijdig) of zonder succes bij de bestuursrechter aangevochten besluiten rechtmatig en onaantastbaar worden geacht. Dit geldt ook wanneer later blijkt dat deze besluiten qua inhoud of wijze van totstandkoming een rechtmatigheidstoets niet (meer) zouden doorstaan. Ratio daarvan is met name de rechtszekerheid van bij dergelijke besluiten betrokken (derde) partijen (zij moeten vanaf enig moment kunnen vertrouwen op een besluit) en de rechtsmachtverdeling tussen bestuursrechter en civiele rechter (het is ongewenst wanneer de civiele rechter zich in het kader van een rechtmatigheidstoets op het terrein van de bestuursrechter begeeft die bovendien vaak meer gespecialiseerd is).

Er zijn altijd wel uitzonderingen aangenomen op de leer van de formele rechtskracht maar deze waren lange tijd zeer beperkt. Daarbij moet worden gedacht aan de situatie waarin het de belanghebbende niet kan worden aangerekend dat hij geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwendde, bijvoorbeeld omdat hij over het bestaan daarvan door de overheid op het verkeerde been werd gezet (ECLI:NL:PHR:1986:AC9347). Een andere uitzondering is aan de orde wanneer de overheid erkent dat een niet aangevochten besluit rechtens onjuist is (ECLI:NL:HR:1993:ZC1006). Recent werden op grond van het evenredigheidsvereiste eveneens uitzonderingen aanvaard in geval van ketenbesluitvorming (ECLI:NL:RVS:2019:466). Op basis daarvan leidt het niet opkomen tegen een sanctiebesluit er niet meer automatisch toe dat ook het latere, daarop gebaseerde terugvorderingsbesluit rechtmatig moet worden geacht.

Geen uitzondering op de leer van de formele rechtskracht werd aangenomen in een procedure ter verkrijging van schadevergoeding van de staat aangespannen door slachtoffers van de Enschedese vuurwerkramp. Zij hadden de betreffende vergunning voor de opslag van vuurwerk bij de verlening niet aangevochten zodat de rechtmatigheid daarvan vaststond. Dit terwijl na de explosie was gebleken dat deze vergunning vanwege veiligheidsrisico's niet had mogen worden verleend (ECLI:NL:GHSGR:2010:BN4316). Evenmin werd een uitzondering aangenomen voor gedupeerden van de strenge en – in combinatie met bestuurlijke boetes – zeer kostbare verplichting een alcoholslot in te bouwen. Hoewel de Afdeling, na vele jaren de betreffende besluiten rechtmatig te hebben geacht, uiteindelijk omging en nieuwe besluiten vernietigde wegens onevenredigheid, konden de oude gevallen daarvan niet profiteren (ECLI:NL:RVS:2015:622). De Afdeling sloot namelijk de deur voor herziening van de desbetreffende besluiten en de Hoge Raad omarmde dat in feite door geen uitzondering op de formele rechtskracht aan te nemen (ECLI:NL:HR:2017:58). Daarmee bleven naar de nieuwe maatstaven evident onrechtmatige besluiten in stand zonder dat de gedupeerden hun schade konden verhalen. Een en ander bleef vanwege de onbillijkheid daarvan terecht niet zonder kritiek (vgl. Drion, NJB 2017/308; VAR Preadviezen 2019; Kortmann NTB 2019/19).

Gelet op deze kritiek is het mooi dat de Hoge Raad en de Afdeling recent belangrijke versoepelingen van de leer van de formele rechtskracht hebben geïntroduceerd, waarbij het van belang is dat zij waken over de rechtszekerheid van betrokken derden, niet overheidspartijen. In de uitspraak over de Groningse aardbevingsschade introduceert de Hoge Raad een verschil tussen de rechtsgeldigheid van een besluit en de rechtmatigheid daarvan (ECLI:NL:HR:2019:1278). Dit om daarmee in deze zaak de slachtoffers, ondanks het feit dat zij de aardgaswinningsbesluiten niet (met succes) aanvochten, toch perspectief te bieden op schadevergoeding van de overheid. Daarbij is voor de Hoge Raad relevant dat burgers moeten kunnen vertrouwen op een zorgvuldige belangenafweging door de overheid ten aanzien van de winningsbesluiten ook wanneer zij geen rechtsmiddelen aanwenden. Verder speelt een rol dat een grote groep gedupeerden niet kon opkomen tegen de desbetreffende besluiten omdat zij toen nog niet in het gebied woonden. En in de toeslagenzaak kiest de Afdeling de nieuwe lijn dat oude gevallen eveneens moeten kunnen profiteren van nieuwe jurisprudentie waarin de wet op een andere, voor met terugvordering geconfronteerde burgers, veel gunstigere manier wordt uitgelegd dan daarvoor (ECLI:NL:RVS:2019:3535; vgl. eerder ECLI:NL:CRVB:2019:659). Niet langer betekent een kleine fout in de administratie automatische terugvordering van de hele toeslag. Dat zou namelijk onevenredig kunnen uitpakken.

En mogelijk blijft het niet bij deze versoepelingen. AG-Wattel wijst in de aardbevingszaak ook nog op twee categorieën van doorbreking van formele rechtskracht, die in het Nederlandse recht nog geen voet aan de grond kregen maar in het EU- en EVRM-recht wel (ECLI:NL:PHR:2019:496). Dit betreft gevallen waarin het instellen van beroep zinloos zou zijn geweest omdat bij voorbaat zou hebben vastgestaan dat het afgewezen zou worden of waarin redelijkerwijs niet van de belanghebbende kon worden gevergd dat hij mogelijke schade zou proberen te beperken door rechtsmiddelen in te stellen. Mogelijk biedt het Hof van Justitie hierover binnen afzienbare tijd meer duidelijkheid naar aanleiding van vragen van de Afdeling in de Purmerend-zaak (ECLI:NL:RVS:2019:260).

De versoepeling van de leer van de formele rechtskracht betekent met name voor de overheid en de rechtspraak meer werk aan de winkel. Vaker zullen bestuursorganen en rechters zich in al eerder afgesloten procedures moeten buigen over de vraag of een bepaald besluit al dan niet toch moet worden herzien of dat er schadevergoeding moet worden betaald. Dat kan onder omstandigheden ook in de papieren lopen. Maar dat is een prijs die een billijker bestuursrecht waard is.

Related news

09.08.2022 NL law
Bouwen en stikstofdepositie anno 2022: een (on)mogelijke opgave?

Articles - De stikstofproblematiek houdt de gemoederen sinds de PAS-uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) al geruime tijd bezig. In onze eerdere artikelen in voorgaande jaren schetsten wij de stand van zaken op dat moment. Omdat de ontwikkelingen sindsdien niet zijn uitgebleven – integendeel – bestaat alle aanleiding voor een update.

Read more

12.08.2022 NL law
Reactie op ‘De lucht geklaard … Aan de slag met resultaatgerichte grenswaarden voor industriële emissies om 50% reductie te bereiken in 2030’

Articles - Met veel belangstelling hebben Anna Collignon en Jelmer Ypinga  de bijdrage van Borgers en Molendijk in dit nummer van TO gelezen. Hierin borduren zij voort op het eerder verschenen advies dat zij als adviseurs van KokxDeVoogd schreven in opdracht van Rijkswaterstaat. Het advies bevat een mooi overzicht van de huidige en toekomstige juridische instrumenten die van belang (zullen) zijn bij het stellen van emissiegrenswaarden.

Read more

04.08.2022 NL law
Meer maatwerk bij ontvankelijkheidsbeslissingen

Short Reads - Na een blog uit 2020 heb ik de afgelopen periode enkele uitspraken gesignaleerd die lijken te wijzen op een soepelere omgang van de bestuursrechter met termijnoverschrijdingen. Zo besteedde ik aandacht aan een uitspraak van de rechtbank Limburg, waarin persoonlijke (privé) omstandigheden een doorslaggevende rol speelden. Recent is er een tweetal verzetuitspraken van de Afdeling verschenen waarin persoonlijke omstandigheden ook beslissend waren. Waait er sinds de reflectierapporten inderdaad een nieuwe wind door de ontvankelijkheidsrechtspraak?

Read more

09.08.2022 NL law
Het initiatiefvoorstel Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen in internationale context

Articles - Internationaal maatschappelijk ondernemen, in het bijzonder door corporate sustainability due diligence, staat hoog op de (internationale) agenda. In het voetspoor van enkele andere landen in Europa is in Nederland een voorstel gedaan voor een wettelijk raamwerk dat niet op specifieke hoogrisicosectoren van toepassing is, maar op een veel grotere groep ondernemingen.

Read more

27.07.2022 NL law
Actualiteiten Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) 

Short Reads - De aandacht voor (Internationaal) Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (“(I)MVO”) en Environmental, Social and Governance factoren (“ESG”) en verantwoording daarover blijft onverminderd groot. Wij zien op nationaal en Europees niveau tal van ontwikkelingen, zoals de publicatie van het voorstel voor een Europese Corporate Sustainability Due Diligence richtlijn. Wij stippen enkele Europese en nationale initiatieven aan. 

Read more