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L’arrêté wallon portant conditions sectorielles des parcs d'éoliennes a été annulé par le Conseil d’Etat!

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L’arrêté wallon portant conditions sectorielles des parcs d'éoliennes a été annulé par le Conseil d’Etat!

19.12.2017

Trois ans et demi après avoir fait l’objet d’un recours en annulation et après un détour préjudiciel à la Cour de Justice de l’Union européenne, le Conseil d’Etat a finalement annulé l’arrêté wallon fixant les conditions sectorielles s’appliquant aux parcs éoliens. Cette décision ne créera cependant pas le séisme annoncé. Le Conseil d’Etat a, en effet, décidé de maintenir définitivement les effets de l'arrêté tant pour le passé que pendant les trois prochaines années.

Position du problème

Afin de réduire notre consommation d’énergie d’origine fossile – participant au réchauffement climatique – et d’énergie nucléaire – dont les déchets font peser un lourd et dangereux fardeau sur les générations futures –, il est indispensable d’investir dans les énergies renouvelables. La Région wallonne s’est engagée, à cet égard, à ce qu’à l’horizon 2020, 20% de l’énergie consommée en Wallonie proviennent des sources renouvelables. La production d’énergie éolienne est un enjeu majeur en vue d’atteindre cet objectif.

Le secteur éolien wallon traverse cependant une vague de turbulences depuis plusieurs années. De nombreux recours ont été – et continuent d’être – introduits devant le Conseil d’Etat à l’encontre des projets de parcs éoliens, ce qui a pour conséquence de ralentir le développement de la production d’énergie éolienne en Wallonie. Plusieurs griefs de nature juridique peuvent être, selon les cas, opposés à la création d’un parc éolien : le défaut de conformité du parc au plan de secteur, l’incomplétude de l’évaluation des incidences, etc. Parmi ceux-ci, il est un moyen qui a fait couler beaucoup d’encre ces dernières années, celui fondé sur l’illégalité de l’arrêté du 13 février 2014 portant conditions sectorielles relatives aux parcs d'éoliennes.

Le 6 mai 2014, plusieurs particuliers et une association ont introduit un recours en annulation à l’encontre dudit arrêté. Le deuxième moyen de cette requête soutenait que l’arrêté portant conditions sectorielles relevait de la notion de « plans et programmes » au sens de la directive 2001/42. Ils en déduisaient que cet arrêté aurait dû faire l’objet d’une évaluation des incidences environnementales conforme à la directive susvisée, ce qui, aux dires des requérants, n’avait pas été le cas.

La réponse à la question de savoir si les dispositions de l’arrêté du 13 février 2014 sont constitutives d’un plan ou d’un programme ne s’imposant pas « avec la force de l’évidence », le Conseil d’État a, le 2 juin 2015 (arrêt n° 231.425 du 2 juin 2015, D’Oultremont e.a.), décidé de surseoir à statuer et de poser une question préjudicielle à la Cour de Justice de l’Union européenne. Dans son arrêt du 27 octobre 2016 (C-290/15, D’Oultremont e.a.) la Cour de Justice a conclu qu’un arrêté réglementaire, tel que l’arrêté du 13 février 2014, comportant diverses dispositions relatives à l’installation d’éoliennes, qui doivent être respectées dans le cadre de la délivrance d’autorisations administratives portant sur l’implantation et l’exploitation de telles installations, relève de la notion de « plans et programmes », au sens de cette directive (sur cet arrêt, voyez le post suivant : https://www.my.stibbe.com/mystibbe/news-insights/notion-de-plans-et-programmes-larret-du-27-octobre-2016-de-la-cour-de-justice-elargit-encore-un-peu-plus-le-champ-dapplication-de-la-directive).

La procédure s’est poursuivie devant le Conseil d’Etat. Elle vient de se clôturer par l’arrêt du 16 novembre 2017 (n°239.886, D’Oultremont e.a.).

Avant d’examiner le moyen de la requête fondé sur la violation de la directive 2001/42, le Conseil d’Etat a pris le soin de rappeler le contexte factuel de l’affaire et l’enjeu du litige.

Le 21 février 2013, le gouvernement wallon a adopté un (nouveau) cadre de référence (modifié ensuite en juillet 2013) définissant des recommandations pour l’implantation d’éoliennes en Région wallonne. Ce cadre a été complété par un document cartographique portant le nom de carte de référence. Cette carte a fait l’objet d’un rapport sur les incidences environnementales. L’ensemble de ces documents a ensuite été soumis à une enquête publique. L’objectif à terme était l’adoption d’un décret relatif à l’implantation d’éoliennes en Wallonie comprenant notamment un plan d’implantation. Ni le décret, ni la carte de référence n’ont cependant finalement été adoptés. Entretemps, le gouvernement wallon a adopté l’arrêté susvisé du 13 février 2014. Celui-ci n’a pas fait l’objet d’une évaluation des incidences qui lui soit spécialement consacrée et n’a pas été joint aux documents soumis à l’enquête publique.

Avant d’examiner le deuxième moyen, le Conseil d’Etat a résumé comme suit la question posée par celui-ci : « la question que soulève le deuxième moyen consiste à déterminer si le processus d'évaluation de la carte positive de référence traduisant le cadre de référence actualisé est une évaluation des incidences environnementales des mesures qui ont été reprises dans le projet d'arrêté relatif aux conditions sectorielles, qui soit conforme aux exigences de la directive 2001/42/CE ».

Arrêt du Conseil d’Etat

Après avoir rejeté l’exception d’irrecevabilité du deuxième moyen soulevée par la partie adverse, le Conseil d’Etat a examiné si les incidences des mesures de l’arrêté attaqué ont été évaluées dans le respect de la directive 2001/42. Cet examen a donné lieu aux constats suivants :

  • le partie adverse n’a pas démontré que les autorités spécialisées en matière d’environnement – en particulier, la CWEDD – ont été consultées sur le projet d’arrêté et ont pu donner un avis sur les informations que doit contenir le rapport sur les incidences environnementales des conditions sectorielles elles-mêmes ;
  • le rapport sur les incidences environnementales ne peut être considéré comme « approprié » s’agissant d’évaluer les incidences des mesures précises édictées dans l’arrêté attaqué ;
  • le public n’a pas été consulté sur le projet de conditions sectorielles ;
  • il ne ressort pas du dossier que les avis émis par les instances consultées et le public ont été pris en considération lors de l’élaboration de l’arrêté attaqué ;
  • aucune déclaration environnementale n’a été élaborée ;
  • aucune mesure de suivi n’a été arrêtée.

A la suite de ces constats, le Conseil d’Etat a donc conclu que l’arrêté attaqué n’a pas fait l’objet d’une évaluation de ces incidences conforme aux prescriptions de la directive 2001/42 et a déclaré fondé le deuxième moyen de la requête.

Le Conseil d’Etat a, ensuite, examiné la demande de la partie adverse fondée sur l’article 14ter des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat et ayant pour objet le maintien définitif des effets de l’acte attaqué pour une durée de trois ans à compter de l’arrêt à intervenir.

Se fondant sur la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et de la Cour de Justice de l’Union européenne, le Conseil d’Etat a vérifié que les conditions permettant la mise en œuvre de cette faculté exceptionnelle étaient bien remplies :

  • le Conseil d’Etat a d’abord constaté que l’annulation pure et simple de l’arrêté attaqué pouvait compromettre gravement la sécurité juridique et avoir des conséquences juridiques disproportionnées liées à la protection de l’environnement ; une telle annulation aurait pu, en effet, avoir « un effet perturbateur dans la réalisation du programme de déploiement de l’éolien », ce qui pouvait compromettre la réalisation des objectifs contraignants visés dans la directive 2009/28 du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables ; une telle annulation pure et simple pouvait aussi avoir pour conséquence que la légalité des permis d’environnement ou des permis uniques autorisant des parcs éoliens s’en trouverait affectée, soit à l’occasion d’un recours en annulation, soit par le jeu de l’exception d’illégalité (1) ;
  • le Conseil d’Etat a ensuite constaté que la deuxième condition – tenant à ce que l'adoption et l'entrée en vigueur d'une nouvelle disposition du droit national ne permettent pas d'éviter les effets préjudiciables sur l'environnement découlant de l'annulation de l’arrêté attaqué – était bien remplie également ;
  • selon la troisième condition, il faut que l'annulation de la disposition de droit interne ait pour conséquence de créer un vide juridique en ce qui concerne la transposition du droit de l'Union en matière de protection de l'environnement qui serait plus préjudiciable à celui-ci, en ce sens que cette annulation se traduirait par une protection moindre et irait ainsi à l'encontre même de l'objectif essentiel du droit de l'Union ; le Conseil d’Etat a considéré qu’en l'espèce, l'annulation de l'acte attaqué risquait bien de compromettre la réalisation des objectifs de la directive 2009/28 susvisée ;
  • en vertu de la quatrième condition, un maintien exceptionnel des effets de la disposition du droit national attaquée ne peut couvrir que le laps de temps strictement nécessaire à l'adoption des mesures permettant de remédier à l'irrégularité constatée ; après avoir constaté que le délai de trois ans demandé par la partie adverse n’était pas contesté, le Conseil d’Etat a relevé que ce délai paraissait admissible compte tenu de l'obligation de recommencer ab initio la procédure d'évaluation des incidences.

Au terme de son arrêt, le Conseil d’Etat a donc décidé d’annuler l’arrêté attaqué, mais de maintenir définitivement ses effets pour une période de trois ans à dater de la notification de son arrêt.

Commentaire

Cette décision appelle, à ce stade, deux remarques de notre part :

  • d’une part et bien que l’arrêt commenté annule l’arrêté attaqué, les exploitants de parcs peuvent rester sereins ; le séisme annoncé – dont nous avons pu constater certaines prémisses (voy. à ce sujet le post suivant : https://www.my.stibbe.com/mystibbe/news-insights/evaluation-des-incidences-des-plans-et-programmes-sur-lenvironnement-premieres-repliques-dun-seisme-juridique-annonce) – n’aura dès lors pas lieu ; les effets de l’arrêté portant conditions sectorielles des parcs éoliens sont maintenus tant pour le passé que pour les trois prochaines années ; la légalité des parcs déjà autorisés ne pourra donc pas être remise en cause en raison de l’illégalité de l’arrêté attaqué ; en outre, pendant les trois prochaines années, de nouveaux parcs pourront être autorisés sur la base de l’acte attaqué et ce, dans l’attente d’un nouvel arrêté qui, lui, devra faire l’objet d’une évaluation des incidences environnementales conforme à la directe 2001/42 ;
  • d’autre part, cet arrêt livre un enseignement intéressant sur le système d’évaluation des incidences ; en examinant dans quelle mesure le processus d’évaluation de la carte de référence pouvait être considéré comme une évaluation des incidences appropriée de l’arrêté attaqué, le Conseil d’Etat a implicitement  admis que s’il pouvait être considéré que l’évaluation de la carte avait également porté sur les incidences résultant de l’arrêté, une nouvelle évaluation du projet d’arrêté n’aurait pas été nécessaire ; ce faisant, le Conseil d’Etat a adopté une approche pragmatique en la matière évitant les doubles évaluations inutiles.

Sur le fond, mais nous le savions déjà depuis l’arrêt de la Cour de Justice du 27 octobre 2016, les gouvernements devront être très attentifs à l’avenir dans le cadre de leur fonction réglementaire. Compte tenu de la notion de « plan » ou « programme » retenue par la Cour, de nombreux arrêtés devront, à l’avenir, faire l’objet d’une évaluation des incidences.

(1)     Le Conseil d’Etat s’est, en outre, assuré que l’acte attaqué est une mesure de transposition correcte de la directive 2009/28.

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