Short Reads

De Ruimte voor 'zelfhandhaving'

De Ruimte voor 'zelfhandhaving'

De Ruimte voor 'zelfhandhaving'

20.04.2017 NL law

"Een mooi voorbeeld van een creatief staaltje procederen", zo kan de procesvoering omschreven worden in een zaak waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 8 februari 2017 uitspraak deed. Helaas voor de bezwaarmaker was zijn aanpak echter niet creatief genoeg om de Afdeling te overtuigen.

Wat was er in deze uitspraak aan de hand? Appellant ondervindt hinder van een nabijgelegen kinderdagverblijf. Dit kinderdagverblijf past binnen het bestemmingsplan en het lijkt erop dat het verblijf is gerealiseerd met een geldige omgevingsvergunning waardoor artikel 2.3a van de Wabo ("het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten") niet in het geding is. Aanknopingspunten voor handhaving via het ruimtelijke spoor zijn kortom niet in overvloed aanwezig. Het bestemmingsplan waarbinnen het kinderdagverblijf gelegen is, dateert echter uit de jaren tachtig van de vorige eeuw. Het plan is namelijk op 19 december 1980 door de raad van Voorschoten vastgesteld en op 26 november 1982 door Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland goedgekeurd. Aan de actualiseringsplicht die op grond van artikel 3.1 lid 2 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) geldt voor bestemmingsplannen, heeft de raad kortom niet voldaan. Appellant heeft deze plicht aangegrepen om het college van Voorschoten te verzoeken handhavend op te treden jegens de gemeenteraad.

Actualiseringsplicht bestemmingsplan

Het verzoek van appellant hield in dat het college de gemeenteraad een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom zou opleggen wegens het niet binnen tien jaar actualiseren van het voor het kinderdagverblijf geldende bestemmingsplan. Dit verzoek is zoals gezegd gebaseerd op artikel 3.1 lid 2 Wro uit welk artikel volgt dat de raad elke tien jaar een nieuw bestemmingsplan dient vast stellen. Deze actualiseringsplicht is ingevoerd op 1 juli 2008 met de inwerkingtreding van de Wro (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3). Uit de Invoeringswet Wro volgt dat indien niet vóór 1 juli 2013 dan wel 1 juli 2018 aan deze plicht is voldaan, het gemeentebestuur geen leges meer mag heffen voor verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan (zie ook artikel 3.1 lid 4 Wro). In dit verval van leges als inkomstenbron heeft de raad van Voorschoten echter geen aanleiding gezien om het bestemmingsplan ter plaatse van het kinderdagverblijf te vernieuwen.

Afdwingen nieuw bestemmingsplan door verzoek tot handhaving

Appellant heeft dit stilzitten van de gemeenteraad aangegrepen voor zijn verzoek tot handhaving. Met zijn verzoek wilde hij afdwingen dat een nieuw bestemmingsplan zou worden vastgesteld, in het kader waarvan onderzoek zou moeten worden gedaan naar de planologische aanvaardbaarheid van de huidige bestemming. Appellant heeft dus over de band van de handhavingsbevoegdheid van het college willen bewerkstelligen dat een nieuw bestemmingsplan zou worden vastgesteld. Hoewel er simpelere manieren zijn om dit te doen – appellant had eenvoudigweg de gemeenteraad kunnen verzoeken een nieuw bestemmingsplan vast te stellen; tegen de afwijzing hiervan staat immers ook rechtsbescherming open (ECLI:NL:RVS:2012:BX3276) – is het juist dit handhavingsaspect dat het betoog van appellant interessant maakt. Op deze manier komt namelijk ook de meer principiële vraag aan de orde of twee organen van dezelfde publiekrechtelijke rechtspersoon handhavend jegens elkaar kunnen en mogen optreden. In het kader van de actualiseringsplicht van bestemmingsplannen stelt appellant zich in ieder geval op het standpunt dat dit het geval is.

Actualiseren bestemmingsplan: een besluit en geen feitelijk handelen

De bevoegdheid van het college tot handhaving baseert appellant op artikel 7.1 lid 1 Wro. In dit artikel is bepaald dat het college zorg draagt voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Wro. Op grond van de artikelen 125 Gemeentewet en 5:21 Awb zou deze handhaving kunnen bestaan uit het opleggen van een last onder bestuursdwang of – gelet op artikel 5:32 Awb daaraan gekoppeld – een last onder dwangsom. Volgens de Afdeling kan het college deze handhavingsbevoegdheden echter niet jegens de gemeenteraad aanwenden in het kader van de actualiseringsplicht. Appellant heeft volgens de Afdeling namelijk over het hoofd gezien dat voornoemde handhavingsmogelijkheden enkel aan het college ter beschikking staan indien de last door feitelijk handelen ten uitvoer kan worden gelegd. Immers een last onder bestuursdwang kan alleen daarop zien omdat het college bij gebreke van het voldoen zelf de overtreding moet kunnen beëindigen. Nu dat niet kan, staat er gelet op artikel 5:32 Awb ook geen bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen. Het actualiseren van een bestemmingsplan ziet immers op het nemen van een besluit waartoe de raad exclusief bevoegd is. Het betreft geen feitelijk handelen. Het college is hierdoor niet bevoegd om een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom op te leggen die ertoe strekt dat de raad een nieuw bestemmingsplan vaststelt. De ontbrekende feitelijkheid van deze handeling maakt dat het handhavingsverzoek strandt.

College en gemeenteraad: ruimte voor 'zelfhandhaving'?

De principiële vraag of het college handhavend richting de gemeenteraad kan en mag optreden beantwoordt de Afdeling kortom niet. Doordat de Afdeling enkel aandacht besteedt aan de kwalificatie van het handelen waarop de last onder bestuursdwang/dwangsom ziet, lijkt de uitspraak niettemin ruimte te bieden voor een positief antwoord. Ons inziens ligt dit echter niet in de rede. Artikel 5:1 lid 3 Awb spreekt namelijk enkel over natuurlijke personen en rechtspersonen als partijen die overtredingen kunnen begaan. Rechtspersoonlijkheid bezitten op grond van artikel 1 lid 1 van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW) alleen de Staat, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en lichamen die op grond van de Grondwet verordenende bevoegdheid hebben. Organen van de Staat, gemeentes en provincies, zoals de raad en het college, worden niet genoemd. Deze organen kunnen dus niet als rechtspersoon in de zin van artikel 2:1 lid 1 BW – en daarmee ook niet in de zin van artikel 5:1 lid 3 Awb – worden aangemerkt. Aangezien organen van een rechtspersoon ook niet op een andere grondslag als overtreder worden aangemerkt, lijkt ons dan ook uitgesloten dat het college direct handhavend kan optreden jegens de gemeenteraad. Niet uitgesloten lijkt echter dat het college aan de gemeente als rechtspersoon een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom oplegt wegens een overtreding van de gemeenteraad. In lijn met jurisprudentie van de Hoge Raad wordt onrechtmatig handelen of nalaten van organen van een rechtspersoon immers aan de rechtspersoon toegerekend indien het handelen of nalaten in het maatschappelijk verkeer te gelden heeft als handelen of nalaten van de rechtspersoon zelf (zie het welbekende Kleuterschool Babbel-arrest, ECLI:NL:HR:1979:AH8595). De gemeente als rechtspersoon zou ons inziens dus wel met bestuursrechtelijke handhaving kunnen worden geconfronteerd als gevolg van handelen of nalaten van een van haar organen. De praktijk zal moeten uitwijzen of de gemeentelijke organen van deze mogelijkheid gebruik zullen maken.

Afschaffing actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen: Omgevingswet

De actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen zal in de toekomst overigens naar alle waarschijnlijkheid nog maar voor weinig hoofdbrekens zorgen. Op 26 januari 2017 heeft minister Schultz van Haegen namelijk een wetsvoorstel ingediend dat voorziet in de afschaffing van de actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen die elektronisch raadpleegbaar zijn (Kamerstukken II 2016/17, 34 666, nr. 2). Met het vervallen van deze plicht wordt geanticipeerd op de Omgevingswet, waarin geen actualiseringsplicht meer zal worden opgenomen. Het verval van de actualiseringsplicht zal bovendien zorgen voor capaciteit die gemeenten kunnen inzetten bij het opstellen van omgevingsplannen. Afgewacht zal moeten worden of het wetsvoorstel gemeenten voldoende stimuleert om nu al met die monsterklus te beginnen.

Team

Related news

25.06.2019 NL law
Herziening van in rechte onaantastbare boetebesluiten: de Centrale Raad van Beroep vult criterium ‘evident onredelijk’ in

Short Reads - In een drietal uitspraken van 7 maart 2019 heeft de Centrale Raad van Beroep (de "Raad") een duidelijk kader geschetst over hoe om te gaan met een verzoek om herziening van een in rechte onaantastbaar boetebesluit op grond van het Boetebesluit socialezekerheidswetten ("Boetebesluit 2013").

Read more

21.06.2019 EU law
Un nouvel arrêt de la Cour de Justice de l'Union européenne en matière d'évaluation des incidences des plans et des programmes!

Articles - Par un arrêt du 12 juin 2019, la Cour de Justice de l’Union européenne a considéré qu’un arrêté bruxellois qui fixe une zone spéciale de conservation (Natura 2000) est bien un plan ou un programme, mais qui n’est pas nécessairement soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement. Au détour de cet arrêt, elle a confirmé certains enseignements de sa jurisprudence antérieure.

Read more

21.06.2019 NL law
Staatssteun: Real Madrid scoort tegen de Europese Commissie

Short Reads - Op 22 mei 2019 heeft het Gerecht van de Europese Unie ("GvEU" of "Gerecht") een besluit van de Europese Commissie over vermeende staatssteun van circa € 18,4 miljoen aan voetbalclub Real Madrid vernietigd. De staatssteun zou volgens de Europese Commissie zijn verleend in de context van een grondtransactie tussen Real Madrid en de gemeente Madrid.

Read more

20.06.2019 NL law
‘Europa’ verankeren in de Nederlandse Grondwet?

Short Reads - Een grondwet moet de belangrijkste constitutionele waarden en institutionele kaders van een democratische rechtsstaat omvatten. Zij codificeert fundamentele rechten die burgers tegenover de Staat kunnen inroepen, richt de belangrijkste overheids­instellingen op en regelt de belangrijkste processen voor een samenleving (verkiezingen, benoemingen, het uitroepen van de noodtoestand). Doet onze Grondwet dat wel in voldoende mate?

Read more

Our website uses functional cookies for the functioning of the website and analytic cookies that enable us to generate aggregated visitor data. We also use other cookies, such as third party tracking cookies - please indicate whether you agree to the use of these other cookies:

Privacy – en cookieverklaring