Short Reads

Knelpunten bij de inzet van deskundigen in het bestuursrecht

Knelpunten bij de inzet van deskundigen in het bestuursrecht

Knelpunten bij de inzet van deskundigen in het bestuursrecht

13.09.2016 NL law

In veel zaken speelt deskundigenbewijs of het ontbreken daarvan een cruciale rol. In procedures tegen de overheid gaat het dan veelal om een tegendeskundige die de onderbouwing van een besluit onderuit kan halen.

Zo zal de bestuursrechter doorgaans alleen bereid zijn om een door de deskundige van de overheid onderbouwde vergunning voor de vestiging van een fabriek te vernietigen wanneer omwonenden met een overtuigend deskundigenrapport komen waaruit, bijvoorbeeld, volgt dat er wel degelijk onaanvaardbare overlast dreigt. Datzelfde geldt in arbeidsongeschiktheidszaken als het gaat om iemands medische situatie of in mededingingszaken ter zake van de afbakening van de relevante markt. Het is dan ook niet overdreven om te stellen dat er voor de wederpartij van de overheid bij het ontbreken van daadwerkelijke toegang tot gezaghebbende deskundigen in dit soort zaken geen sprake kan zijn van een eerlijk proces.

Dat laatste lijkt in Nederland een relatief rustig bezit, maar mede naar aanleiding van uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is er toch debat ontstaan over de omgang met deskundigenbewijs in het bestuursrecht (vgl. voor een overzicht Van Ettekoven, O&A 2016/29). Het gaat met name om de zaak Korošec t. Slovenië(ECLI:CE:ECHR:2015:1008JUD007721212). Daarin constateert het Hof een schending van het door artikel 6 lid 1 EVRM beschermde vereiste van ‘equality of arms’, omdat de rechter een advies van een onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame medische deskundige volgt en het verzoek van betrokkene om een onafhankelijke deskundige te benoemen afwijst. Deze zaak kreeg extra aandacht omdat Nederland recent ook zelf tegen een Straatsburgse veroordeling aanliep in de verwante zaak Gillissen (ECLI:CE:ECHR:2016:0315JUD003996609). Deze uitspraak betreft weliswaar geen deskundigen-, maar getuigenbewijs. Toch volgt ook daaruit een aansporing voor een actieve opstelling van rechters als het gaat om het oproepen van deskundigen die licht kunnen doen schijnen op voor de beslechting van het geschil cruciale feiten. Het louter verwijzen door de rechter naar de mogelijkheid van partijen om zelf met deskundigen te komen lijkt onder omstandigheden onvoldoende in het licht van artikel 6 lid 1 EVRM. In ieder geval geldt hier een serieuze motiveringsplicht.

De regeling van de inzet van deskundigen in onze Algemene wet bestuursrecht voldoet aan de hiervoor geschetste eisen, maar toch dienen zich in de praktische toepassing daarvan knelpunten aan (vgl. Faas in RSV 2016/27 en Van Emmerik en ondergetekende in AB 2016/167). In de praktijk zijn besluiten van bestuursorganen op heel veel terreinen, zoals omgevingsrecht, maatschappelijke voorzieningen, arbeidsongeschiktheidsuitkeringen en vreemdelingenrecht, gebaseerd op oordelen van deskundigen in loondienst van de overheid of waarmee een structurele werkrelatie bestaat. Tegelijk maakt de bestuursrechter de laatste jaren fors minder gebruik van zijn bevoegdheid om zelf een deskundige te benoemen voor een contra-expertise. Datzelfde geldt bij het doorhakken van de knoop in gevallen waarin de overheid en betrokkene beiden met een – tegengesteld – deskundigenadvies komen. Kostenoverwegingen lijken daarbij een rol te spelen, maar ook het feit dat inzet van deskundigen zorgt voor een verlenging van de procesduur. Tel daarbij op dat partijen vanwege de te hoge kosten of vanwege het feit dat alle beschikbare deskundigen al door de wederpartij(en) zijn ingezet vaak ook niet in staat zijn om zelf met deskundig onderbouwd tegenbewijs te komen en de spanning met de vereisten van een eerlijk proces is gegeven (vgl. Schuurmans & Vermaat, NTB 2013/30).

Deze knelpunten vergen aandacht van bestuur en rechter. Om te beginnen zou in kaart moeten worden gebracht of de ‘eigen’ deskundigen van de overheid voldoende onafhankelijk zijn ingekaderd. Het valt op dat hier grote diversiteit bestaat. Zo zijn belangrijke deskundigen op het terrein van het omgevingsrecht ondergebracht in een zelfstandige Stichting advisering Bestuursrechtspraak (die overigens dezer dagen haar twintigjarig bestaan viert) terwijl aan de andere kant van het spectrum deskundigen, zoals verzekeringsartsen, in loondienst van het betrokken bestuursorgaan zijn. In het licht van de hiervoor geschetste Straatsburgse eisen lijken al deze vormen en tussenvormen daarvan in algemene zin toelaatbaar. Toch verdient het aanbeveling om voor alle deskundigen een duidelijk en bindend statuut te creëren dat de onafhankelijkheid van de advisering waarborgt. Verder zal de bestuursrechter extra alert moeten zijn als het gaat om deskundigenbewijs dat afkomstig is van een dergelijke aan de overheid verbonden adviseur. Bij beslissend bewijs zal hij de betrokkene dan of in de gelegenheid moeten stellen zelf met deskundig tegenbewijs te komen of als rechter zelf een deskundige dienen te benoemen. Daarbij moet hij ook oog hebben voor de financiële mogelijkheden en onmogelijkheden van een partij om zelf een deskundige in te schakelen. Dat betekent dat de bestuursrechter meer dan nu het geval is zelf deskundigen moet gaan inschakelen. Dit impliceert dat hij anders dan nu meestal gebeurt al in de beginfase van een procedure kennisneemt van het dossier om tijdig bewijsinstructies te kunnen geven. Weliswaar duurt een procedure daarmee langer, maar die prijs is een eerlijk proces waard. Temeer omdat daarmee ook de effectieve geschilbeslechting wordt gediend, nu de rechter na ontvangst van het tegendeskundigenrapport waarschijnlijk vaker zelf in de zaak kan voorzien en de zaak niet hoeft terug te verwijzen naar het bestuur.

Kort en goed is het zaak de praktijk van de inzet van deskundigen in het bestuursrecht kritisch te analyseren en maatregelen te nemen die tegemoet komen aan de hiervoor geschetste knelpunten. Uiteindelijk is met een betere inzet van deskundigen namelijk de kwaliteit van rechterlijke uitspraken en de aanvaarding daarvan door partijen gediend.

Dit Vooraf is gepubliceerd in NJB 2016/1603, afl. 31, p. 2231.

Reageer op NJBlog.nl op het Vooraf

Related news

20.10.2021 NL law
FAQ: What will change with the entry into force of the Woo compared to the Wob? An update

Short Reads - The Open Government Act (“Woo”) is to replace the Government Information (Public Access) Act (“Wob”). The Woo initiative proposal was passed in the Dutch House of Representatives in 2016; see our earlier Stibbeblog. However, the impact analysis that followed showed that the Woo as proposed was potentially impracticable for local governments. This led to amendments to the bill, which was passed by the House of Representatives on 26 January 2021. 

Read more

13.10.2021 NL law
FAQ: Hoe een begrip uit te leggen als een definitie of andere uitleg ervan in de wettelijke regeling ontbreekt?

Short Reads - Hoe een begrip uit te leggen als een definitie of andere uitleg ervan in de wettelijke regeling ontbreekt? Deze vraag komt meer dan eens aan de orde in geschillen en procedures. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beantwoordt deze vraag onder meer in een uitspraak over pleziervaartuigen en woonschepen in de jachthaven te Kaag (25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1897).

Read more

20.10.2021 NL law
FAQ: Wat verandert er met de inwerkingtreding van de Woo ten opzichte van de Wob? Een update

Short Reads - De wet open overheid (“Woo”) moet de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) vervangen. Al in 2016 is het initiatiefvoorstel van de Woo aangenomen in de Tweede Kamer. Hierover kon u eerder een Stibbeblog lezen. De impactanalyse die volgde toonde echter aan dat de Woo zoals voorgesteld mogelijk onuitvoerbaar was voor decentrale overheden. Dit heeft geleid tot wijzigingen in het wetsvoorstel dat op 26 januari 2021 door de Tweede Kamer is aangenomen. 

Read more

13.10.2021 NL law
De hardheidsclausule en ander maatwerk in het licht van de NOW

Short Reads - Uitzonderingen op de NOW zijn volgens de bestuursrechter niet mogelijk door het bewust ontbreken van een hardheidsclausule, maar worden door de minister in bepaalde gevallen wel toegestaan. In dit artikel bespreekt Sandra Putting welke mogelijkheden bestuursorganen en de bestuursrechter hebben om maatwerk te bieden en wordt aan de hand van drie geschilpunten over de NOW beoordeeld hoe die mogelijkheden zijn ingezet of beter hadden kunnen worden ingezet.

Read more

14.10.2021 NL law
Termijn voor het indienen vaststellingsaanvraag NOW-1 loopt af op 31 oktober 2021: strategische handreikingen en juridische aanbevelingen

Short Reads - Op 31 oktober 2021 is het de laatste dag waarop de vaststellingsaanvragen van de NOW-1 subsidie kunnen worden ingediend. Veel werkgevers hebben deze aanvraag al ingediend (en al een vaststellingsbesluit ontvangen) maar ook een aanzienlijk deel van de vaststellingsaanvragen moet nog door het UWV worden ontvangen (zie de Kamerbrief van 20 september 2021). 

Read more

07.10.2021 NL law
Intrekking van natuurvergunningen en de praktijk: de stand van zaken en de rol van significantie van eventuele effecten

Short Reads - Onherroepelijke natuurvergunningen lijken anno 2021 geen rustig bezit meer te zijn. Bij provincies liggen op dit moment verzoeken voor om tot intrekking van (onherroepelijke) natuurvergunningen over te gaan. Intrekking zou een noodzakelijke passende maatregel zijn ter uitvoering van artikel 6, lid 2 Habitatrichtlijn. Jurisprudentie geeft inmiddels enige duidelijkheid. Maar de praktijk blijkt weerbarstig en laat zien dat de nodige vragen onbeantwoord blijven. In dit blog bespreken wij de stand van zaken.

Read more