Short Reads

Misbruik van bevoegdheid als wapen tegen oneigenlijke Wob-verzoeken

Misbruik van bevoegdheid als wapen tegen oneigenlijke Wob-verzoeken

Misbruik van bevoegdheid als wapen tegen oneigenlijke Wob-verzoeken

20.11.2014 NL law

Op 19 november 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak drie uitspraken gedaan over het misbruik van de Wet openbaarheid van bestuur met het enkele doel dwangsommen en proceskostenveroordelingen te ontvangen wegens het niet tijdig beslissen door het bevoegd gezag. 

De Afdeling oordeelt dat een dergelijke handelwijze als misbruik van bevoegdheid kwalificeert en daarmee dat appellanten niet-ontvankelijk zijn. Hier treft u de uitspraken aan: (ECLI:NL:RVS:2014:4129 , ECLI:NL:RVS:2014:4185 en ECLI:NL:RVS:2014:4135. In dit bericht bespreek ik de eerste uitspraak, de twee andere vertonen daarmee grote gelijkenis. 

Algemeen

Op grond van artikel 3 lid 1 Wet openbaarheid van bestuur (Wob) kan een ieder een Wob-verzoek indienen bij de overheid. Daarbij hoeft de verzoeker geen belang te noemen (artikel 3 lid 3 Wob). De drempel voor een ontvankelijk Wob-verzoek is dus laag. Indien het overheidsorgaan bij wie het Wob-verzoek is ingediend, na in gebreke gesteld te zijn, daarop niet tijdig beslist, of niet tijdig beslist op het bezwaarschrift tegen een afwijzing, dan verbeurt het dwangsommen. Deze kunnen oplopen tot EUR 1.260,-. De combinatie van een lage drempel voor indiening van een Wob-verzoek gecombineerd met de door de overheid verplicht te betalen dwangsom bij niet tijdig beslissen, is voor sommigen een aardige inkomstenbron. Bij veel overheden wordt nagedacht over mogelijkheden om dit in hun ogen onwenselijke gedrag niet te belonen met verbeurde dwangsommen. Zie hierover de eerdere blogberichten van Tom Barkhuysen “Voorkomen misbruik bestuursrechtelijke dwangsomregeling bij Wob-verzoeken: Leiden meerdere wegen naar Rome?” en “Remedies tegen misbruik van bestuursrecht“ en de annotatie van Ali al Khatib en Tom Barkhuysen bij de uitspraak van de rechtbank Rotterdam waarvan de hier besproken uitspraak het hoger beroep betreft.

Achtergrond van de zaak, uitspraak in eerste aanleg van de rechtbank Rotterdam

De zaak gaat over een vrouw die de minister van Veiligheid en Justitie op grond van de Wob had gevraagd om in het kader van haar administratief beroep tegen een aan haar opgelegde verkeersboete, de op die administratief beroepsprocedure betrekking hebbende stukken openbaar te maken.

De minister weigerde dit, waarna de vrouw bezwaar heeft gemaakt en tegen het niet tijdig nemen van een belissing op dit bezwaar, beroep heeft ingesteld bij de rechtbank Rotterdam. De rechtbank heeft dit verzoek niet-ontvankelijk verklaard bij uitspraak van 12 december 2013.

De rechtbank overweegt op grond van artikel 3:13 lid 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW) degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet kan inroepen, voor zover hij haar misbruikt. In artikel 3:13 lid 3 staat dat uit de aard van een bevoegdheid kan voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt. Op grond van artikel 3:15 BW geldt artikel 3:13 BW ook buiten het vermogensrecht, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. De bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking, zoals hier aan de orde, staat er niet aan in de weg dat ook in die verhouding een bevoegdheid kan worden misbruikt door een burger jegens de overheid aldus de rechtbank, om uiteindelijk vast te oordelen dat het beroep wegens misbruik van bevoegdheid niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Daartoe overweegt de rechtbank:

 ”Naar het oordeel van de rechtbank heeft (de gemachtigde van) eiser van de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, ingebrekestellingen naar verweerder te zenden, in beroep te gaan wegens het niet tijdig nemen van een besluit, in bezwaar te gaan tegen verweerders besluiten, wederom ingebrekestellingen te verzenden en vervolgens in beroep te gaan bij de rechtbank in verband met het niet tijdig beslissen op bezwaar door verweerder, misbruik gemaakt van zijn bevoegdheden. Gelet op de (proces)houding en handelwijze van (de gemachtigde van) eiser in deze en andere beroepszaken is de rechtbank van oordeel dat sprake is van ontwrichtend gedrag van (de gemachtigde van) eiser jegens verweerder. De hoeveelheid verzoeken van (de gemachtigde van) eiser dienden naar het oordeel van de rechtbank uitsluitend om de voortgang van de afdoening door verweerder te frustreren en op die manier dwangsommen te incasseren. Hierbij houdt de rechtbank ook rekening met de omstandigheid dat (de gemachtigde van) eiser diverse malen geen kenmerk dan wel een verkeerd postbusnummer heeft vermeld. Bovendien is van belang dat het eerste Wob-verzoek zag op een zaakoverzicht met betrekking tot de verkeersboete die (de gemachtigde van) eiser in administratief beroep aanvocht, terwijl latere procedures feitelijk niet meer van doen hadden met de verkeersboete.”

De vrouw gaat, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseurs, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam in hoger beroep bij de Afdeling. De Afdeling verklaart het hoger beroep ongegrond en laat de uitspraak van de rechtbank Rotterdam in stand.

De uitspraak van de Afdeling

Artikel 3:13 lid 1 jo artikel 3:15 BW biedt een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkheidsverklaring van een beroep dat misbruik van bevoegdheid behelst

De Afdeling overweegt dat op grond van artikel 3:15 BW, artikel 3:13 lid 1 BW ook zijn toepassing vindt buiten het vermogensrecht en dat de bestuursrechtelijke aard van de rechtsbetrekking zich niet verzet tegen die toepassing.

Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige redenen vereist

De Afdeling overweegt dat voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Van dergelijke zwaarwichtige gronden kan sprake zijn, indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 21 juli 2003 (zaaknummer 200302497/1, AB 2004/9) overweegt de Afdeling dat een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht oplevert. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

Omstandigheden waarom in deze zaak sprake is van misbruik van recht

De Afdeling oordeelt dat het beroep van de vrouw misbruik van recht inhoudt en volgt daartoe de volgende redenering:

-          Openbaarmaking op grond van de Wob leidt tot openbaarmaking voor een ieder, niet uitsluitend voor een verzoeker. Dat is anders ingeval van een verzoek om informatie dat strekt tot het verkrijgen van stukken die betrekking hebben op een door de verzoeker ingesteld administratief beroep, beroep bij de kantonrechter of hoger beroep tegen een verkeersboete. Het oorspronkelijke door de vrouw ingestelde Wob-verzoek betrof de stukken die betrekking hadden op het door haar ingestelde administratief beroep tegen een verkeersboete betrekking hebbende stukken.

-          Dit Wob-verzoek wijst erop dat de vrouw niet heeft beoogd dat de stukken voor een ieder openbaar zijn, maar slechts dat zij daarover kan beschikken teneinde de verkeersboete aan te vechten. Dit heeft de vrouw ter zitting ook bevestigd. De Afdeling wijst op diverse wettelijke bepalingen die ertoe strekken dat dergelijke stukken hangende een dergelijke procedure kunnen worden verkregen (artikel 7:18 lid 4 Awb en artikel 11 lid 4, en artikel 19  lid 4 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv). Gelet hierop, is het de vraag of het verzoek van 9 december 2012 en de andere hiervoor onder 6.2 vermelde informatieverzoeken moeten worden aangemerkt als niet op de Wob, maar op artikel 7:18 lid 4 Awb of voormelde Wahv-bepalingen gebaseerde verzoeken.

-          Omdat de juridische adviseurs beroepsmatig vele procedures betreffende verkeersboetes, Wob-verzoeken en het niet tijdig nemen van een besluit hebben gevoerd, moeten zij geacht worden te weten dat de stukken ook op grond van artikel 7:18 lid 4 Awb en de genoemde Wahv-bepalingen hadden kunnen worden opgevraagd. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest om de informatieverzoeken op de Wob te baseren, wat door de daar aanwezige juridisch adviseur (een van de twee die de vrouw bijstaan in de procedure) ter zitting is bevestigd.

-          Een verschil tussen een Wob-verzoek en een op grond van artikel 7:18 lid 4 Awb en de genoemde Wahv-bepalingen is dat de beslissing op een Wob-verzoek een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het al dan niet toezenden van stukken in het kader van een administratieve of rechterlijke beroepsprocedure is daarentegen een feitelijke handeling en daarmee geen besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb. De regeling voor het verschuldigd zijn van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen geldt slechts voor besluiten. Bovendien kan slechts tegen besluiten beroep worden ingesteld. Een veroordeling wegens niet tijdig beslissen leidt ertoe dat het bestuursorgaan proceskosten is verschuldigd. Vanwege het forfaitaire stelsel van het Besluit proceskosten bestuursrecht, kan het bedrag van een toegekende proceskostenvergoeding hoger zijn dan het bedrag van de werkelijk gemaakte proceskosten.

-          Uit het procesgedrag, zoals dat ook blijkt het hiervoor opgenomen citaat van de rechtbank Rotterdam, blijkt dat de keuze om de informatieverzoeken op de Wob te baseren, niet erin gelegen kan zijn om het aangezochte bestuursorgaan door middel van het risico van een verplichting tot betaling van een dwangsom en proceskostenvergoeding te stimuleren tot een spoedige beslissing op de verzoeken. Het procesgedrag geeft immers blijk van handelingen waarvan de juridische adviseurs geweten moeten hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Daartoe is volgens de Afdeling van belang dat – kort gezegd – de gehele wijze van indiening van verzoeken en overige correspondentie door de juridische adviseurs in allerlei opzichten verwarrend is en een tijdige besluitvorming bemoeilijk.

-          Voor dit procesgedrag kan geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Daarbij komt dat de juridisch adviseurs werken op basis van “no cure no pay”. Ter zitting heeft de daar aanwezige juridisch adviseur verklaard dat hij met cliënten afspreekt dat aan hen wegens het niet tijdig nemen van een besluit verbeurde dwangsommen deels of geheel aan hem moeten worden betaald. Hierom zijn de juridisch adviseurs gebaat bij het verbeuren van dwangsommen door het bestuursorgaan aan zijn cliënt en bij een veroordeling van het bestuursorgaan tot betaling van een proceskostenvergoeding aan zijn cliënt.

Dan overweegt de Afdeling:

“Nu [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, hebben gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, hebben zij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om het beroep bij de rechtbank in te stellen, nu dat beroep niet los kan worden gezien van het doel waarmee [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] de Wob hebben gebruikt.”

Observaties

Voor het bestuurs(proces)recht is het van belang dat de regeling voor misbruik van bevoegdheid uit artikel 3:13 BW van toepassing kan zijn in bestuursrechtelijke zaken.

Maar betekent deze uitspraak nu dat “big Wobbers”, die zich slechts laten leiden door het verkrijgen van dwangsommen en proceskostenvergoedingen, met deze uitspraak in de hand altijd buiten de deur kunnen worden gehouden? Dat denk ik niet. De Afdeling overweegt immers dat voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zwaarwichtige gronden zijn vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten levert volgens de Afdeling in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op.

De Afdeling stoelt haar uitspraak op veel feiten en omstandigheden alvorens tot niet-ontvankelijkheid te komen. Welke feiten en omstandigheden in andere situaties voldoende zijn om tot niet-ontvankelijkheid te komen valt niet te zeggen. Wel zal gelet op het grondrecht van toegang tot de rechter, de lat voor niet-ontvankelijkheid terecht hoog moeten liggen. Verdere jurisprudentie zal moeten uitwijzen waar de lat precies komt te liggen.

Voor minder evidente misbruikgevallen resteert vooralsnog de Afdelingsjurisprudentie op grond waarvan bij ‘verdekte’ Wob-verzoeken niet als een Wob-verzoek kwalificeren (ABRvS 11 september 2013, het niet in behandeling nemen van per e-mail en per fax ingediende Wob-verzoeken en een civiele actie uit onrechtmatige daad om een ‘verzoeken- en beroepenverbod’ op straffe van fikse dwangsommen af te dwingen (Gerechtshof Den Haag 28 januari 2014).

Wetsvoorstel Open overheid en brief minister van Binnenlandse zaken

Op dit moment is aanhangig het wetsvoorstel Wet open overheid. Artikel 4.6 daarvan luidt: “Indien het bestuursorgaan aannemelijk maakt dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie of indien het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft, kan het binnen twee weken nadat het bestuursorgaan daarvan is gebleken, besluiten het verzoek niet te behandelen.” Artikel 8.4 van het wetsvoorstel bevat een algemene uitsluiting van de regeling voor een dwangsom bij niet tijdig beslissen voor Wob-verzoeken. De minister van binnenlandse zaken heeft geschreven artikel 8.4 van het wetsvoorstel een passend en doeltreffend antwoord op het probleem van misbruik te zien. Omdat het probleem volgens de minister urgent is en met de behandeling van het gehele wetsvoorstel nog veel tijd is gemoeid, heeft de minister aangekondigd er naar te streven op korte termijn een beperkt wetsvoorstel in te dienen.

In zijn eerder genoemde blogbericht is Tom Barkhuysen kritisch over deze algemene uitsluiting van de – op zichzelf nuttige – regeling van een dwangsom bij niet tijdig beslissen op Wob-verzoeken. Consequentie daarvan is immers dat de “goeden” (degenen die daadwerkelijk belang hebben bij een tijdige verstrekking van overheidsinformatie) lijden onder de “kwaden” (de misbruikers)  en doet enkele nuttige aanbevelingen om te komen tot een gebalanceerd en effectief antimisbruiksysteem te komen.

Het bericht ‘Misbruik van bevoegdheid als wapen tegen oneigenlijke Wob-verzoeken‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.

Related news

19.07.2018 BE law
Ontsporing van één van de wagons van de Codextrein dreigt: Grondwettelijk Hof schorst nieuwe afwijkingsmogelijkheid voor ontginningsgebieden

Articles - De Codextrein voorziet o.a. in een reeks aan nieuwe afwijkingsmogelijkheden in het kader van de vergunningverlening. Eén van de meest ophefmakende was de nieuwe afwijkingsmogelijkheid voor ontginningsgebieden. Tijdens het debat in de parlementaire commissie werd geopperd dat deze nieuwe afwijking op maat was geschreven van één private onderneming. Het Grondwettelijk Hof schorst nu in zijn arrest van 19 juli 2018 deze afwijkingsmogelijkheid op basis van de schending van het gelijkheidsbeginsel.

Read more

17.07.2018 EU law
Proposal for the main features of the Climate Agreement published

Articles - After four months of negotiations involving approximately 100 parties, the proposal for the main features of the Climate Agreement (voorstel voor hoofdlijnen van een Klimaatakkoord – the "Proposal") was published on 10 July 2018. This blog outlines the background of the current negotiations in respect of the Climate Agreement in the Netherlands and describes several measures included in the Proposal.

Read more

16.07.2018 BE law
Le Plan Régional de Développement Durable, qui fixe les objectifs et priorités de développement de la Région de Bruxelles-Capitale à moyen et à long terme, est adopté

Articles - Le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté, le 12 juillet 2018, le Plan Régional de Développement Durable, qui remplace le Plan Régional de Développement du 12 septembre 2002 et définit la vision territoriale de la Région, aux horizons 2025 et 2040.

Read more

17.07.2018 NL law
Doelstelling windenergie van 6.000 MW op land zal niet in 2020 worden gehaald, maar de minister is optimistisch

Articles - Uit de Monitor Wind op Land 2017 en het Plan van Aanpak Windenergie op land 2018 blijkt de voortgang van de doelstelling om in 2020 6.000 MW aan opgesteld vermogen windenergie op land te hebben. Er wordt weliswaar meer windenergie opgewekt, maar de doelstelling in 2020 wordt waarschijnlijk niet gehaald. Wij bespreken de knelpunten en hoe nu verder.

Read more

11.07.2018 NL law
Bestuursrechtelijke rechtsbescherming jegens private aanbieders

Articles - De overheid besteedt de uitvoering van Awb-besluiten geregeld uit aan private rechtspersonen. Zo staat momenteel volop in de belangstelling de uitbesteding aan private zorgaanbieders van de feitelijke uitvoering van een algemene voorziening of maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015.

Read more

Our website uses cookies: third party analytics cookies to best adapt our website to your needs & cookies to enable social media functionalities. For more information on the use of cookies, please check our Privacy and Cookie Policy. Please note that you can change your cookie opt-ins at any time via your browser settings.

Privacy – en cookieverklaring